II OSK 1482/25

II OSK 1482/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Piotr Broda
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Po 805/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-03-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Po 805/24 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 października 2024 r. nr WOA.7721.71.2024.RD w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Po 805/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 3 października 2024 r. nr WOA.7721.71.2C24.RD. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB, po rozpatrzeniu odwołania M.K., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Wielkopolskiej (zwanego dalej: PINB) nr PINB.406.22.2021 z dnia 20 września 2021 r., uchylił decyzję organu I instancji w części w jakiej określono treść obowiązków nałożonych na skarżącą i termin ich wykonania i, orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, nakazał M.K. wykonanie, w terminie do dnia 30 września 2025 r., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ściany jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Z., robót budowlanych, w wyniku których ściana ta będzie spełniała wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego określone w § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.; zwanego dalej: r.w.t.), w tym będzie spełniała wymogi klasy odporności ogniowej REI 60, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze kasacyjnej M.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji WINB z dnia 3 października 2024 r., podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie w sposób, który uniemożliwia określenie rozstrzygnięcia organu I instancji nałożonego na skarżącą obowiązku, co wynikało z naruszenia przepisu art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a. i sprzeczności rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji WINB z dnia 3 października 2024 r., podczas gdy zaskarżona decyzja naruszana przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że w mocy może pozostawać podstawa prawna, która nie podlega wykonaniu;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji WINB z dnia 3 października 2024 r. podczas gdy zaskarżona decyzja rażąco naruszała art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. co do oceny protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 22 maja 2024 r. i zaniechała stwierdzenia, że nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji WINB z dnia 3 października 2024 r., podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) w zw. z § 2 ust. 1, § 207 ust. 2, § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 r.w.t. poprzez nałożenie obowiązku przebudowy ściany i zastosowanie nowych przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do użytkowanego budynku istniejącego, mimo że budynek ten nie zagraża życiu ludzi, a nie dochodzi do jego przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania;
5) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że doszło do naruszenia norm bezpieczeństwa przeciwpożarowego, podczas gdy z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 22 maja 2024 r. wynika, że nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia;
6) § 207 ust. 2 r.w.t. poprzez jego zastosowanie przy jednoczesnym niewskazaniu przepisów odrębnych prowadzących do uznania, że budynek zagraża życiu ludzi,
7) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 2 ust. 1, § 207 ust. 2, § 272 ust. 3 w zw. z § 232 ust. 4 r.w.t. poprzez nałożenie obowiązku przebudowy ściany i zastosowanie nowych przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do użytkowanego budynku istniejącego, mimo że budynek ten nie zagraża życiu ludzi, a nie dochodzi do jego przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że wobec treści rozstrzygnięcia WINB nie sposób określić, jaki w istocie obowiązek został nałożony na skarżącą, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Decyzja PINB dotyczy nakazania wykonania określonych robót budowlanych. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w części i w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja PINB wobec skarżącej składała się w istocie z 3 elementów:
1. nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z prawem (by ściana usytuowana w granicy była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego);
2. nakazania, by roboty te wykonano na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnioną osobę;
3. nakazania, by roboty te wykonano w terminie do 31 grudnia 2021 r.
WINB uchylił decyzję w części w jakiej określono treść obowiązków nałożonych na skarżącą i termin ich wykonania i orzekł co do istoty. Orzeczenie co do istoty składa się z dwóch elementów:
1. nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (by ściana usytuowana w granicy była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego);
2. nakazania, by roboty te wykonano w terminie do 30 września 2025 r.
W pozostałym zakresie organ utrzymał decyzję w mocy. Powyższe brzmienie decyzji sugeruje, że w mocy pozostaje nakaz, by roboty budowlane były wykonane na podstawie projektu sporządzonego przez uprawnioną osobę. Jednakże z uzasadnienia decyzji WINB wyraźnie wynika, że celem organu było wyeliminowanie z rozstrzygnięcia elementu odnoszącego się do tego, że roboty mają być wykonane na podstawie projektu. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że uchyleniu podlegała także część decyzji dotycząca projektu jest nie do pogodzenia z tym, że nie istnieje żaden element rozstrzygnięcia, który mógłby pozostać w mocy.
Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że budynek został wybudowany około 1983 r. i nie był później przebudowywany, a rozporządzenie weszło w życie w 2002 r. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie jest tak, że obowiązek dostosowania budynku do standardów ochrony przeciwpożarowej ma charakter bezwzględny, a co za tym idzie, w każdej sytuacji organ może nakładać na właściciela budynku obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 p.b. Wynika to wprost z przepisu art. 207 § 2 r.w.t., zgodnie z którym przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Sąd I instancji nie zauważył, że WINB nie wskazał na żaden przepis odrębny, z którego miałoby wynikać, że budynek zagraża życiu ludzi i sam w toku weryfikacji decyzji również nie wskazał na żaden przepis, który mógłby znaleźć zastosowanie. Co więcej, takiego stwierdzenia nie można było też dokonać w aspekcie ustaleń faktycznych, albowiem zgodnie z protokołem kontroli z dnia 22 maja 2024 r. nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i zaniechał stwierdzenia, że budynek w istniejącym od wybudowania kształcie nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że "w sposób oczywisty dochodzi do naruszenia norm bezpieczeństwa przeciwpożarowego nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że budynek zagraża życiu ludzi, a co za tym idzie, że przepisy r.w.t. znajdą zastosowanie do budynku z 1983 r., gdy nie dochodzi do przebudowy ani zmiany sposobu użytkowania i że mimo to konieczne jest nakazanie wykonania robót budowlanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji powinien był uchylić decyzję WINB z uwagi na brak możliwości dokładnego określenia nałożonego na skarżącą obowiązku. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania kontrolowanego aktu z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów proceduralnych, które sprawia, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia aktu przez sąd administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie wskazane przez skarżącą kasacyjnie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, zatem nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Z rozstrzygnięcia WINB wynika bowiem jednoznacznie, że skarżąca kasacyjnie została zobowiązana do wykonania robót budowlanych, w wyniku których ściana ta będzie spełniała wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego określone w § 272 ust. 3 r.w.t. w tym będzie spełniała wymogi klasy odporności ogniowej REI 60.
Nie są również usprawiedliwione zarzuty odnoszące się do zasadności nałożonego obowiązku. Trafnie Sąd I instancji zaznaczył, że orzekał w sytuacji związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego wydanym w danej sprawie. W sprawie orzekał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 19 lipca 2022 r., II SA/Po 103/22) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 14 lutego 2024 r., II OSK 2354/22). Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że w świetle stanowiska wyrażonego w tych wyrokach okoliczność, iż przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ul. [...] w Z., nie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, nie stanowi przeszkody prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego na podstawie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Przepis ten przewiduje bowiem możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, przez które rozumie się w szczególności przepisy techniczno-budowlane. Jak natomiast zasadnie przyjęły organy nadzoru budowlanego przedmiotowy budynek zrealizowany został z naruszeniem obowiązujących w dacie budowy przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organ wydając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, którym to prawem są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, na podstawie § 207 ust. 2 r.w.t. przepisy tego rozporządzenia mogły znaleźć zastosowanie do użytkowanego budynku, istniejącego przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Przesłankami zastosowania przepisów tego rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do budynków już istniejących w dacie 16 grudnia 2002 r. jest zatem stwierdzenie, iż budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia oraz stwierdzenie, iż budynek zagraża życiu ludzi. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym. Trudno też zaprzeczyć istnieniu ważkiego interesu publicznego we wprowadzeniu nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej. Chodzi przecież o ochronę życia ludzkiego i mienia o znacznej wartości. Nie można też ograniczać ustawodawcy w dostosowaniu wymogów ochrony przeciwpożarowej do zmieniających się warunków społecznych. W szczególności dotyczy to właśnie budynków, które z natury rzeczy istnieją bardzo długo. Ustawodawca musi mieć w tej sytuacji swobodę w dostosowaniu ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków do postępów w nauce (nowe, skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (wzrost zaludnienia, zagęszczenie zabudowy). Podsumowując powyższe, wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy mogły być stosowane przez organy administracji publicznej także do budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, który został wybudowany zanim weszło w życie powołane rozporządzenie (wyroki NSA z 3 września 2014 r., II OSK 516/13; z 15 maja 2017 r., II OSK 2359/15; z 26 września 2023 r., II OSK 3258/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pozostawienie ściany drewnianej usytuowanej w granicy działki naruszającej przepisy przeciwpożarowe, zagrażają życiu ludzi. Zgodnie z § 272 ust. 3 r.w.t. budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. W sprawie prawidłowo uznano, że przedmiotowa ściana usytuowana przy granicy z sąsiednią działką nr [...] winna być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Dlatego zasadnie Sąd I instancji uznał, że decyzja WINB odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.