Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II OSK 1476/22

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II OSK 1476/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 950/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-12-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 950/21 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 7 maja 2021 r. nr WINB-WOP.7721.33.2020.AJ w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanego budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. D. na rzecz L. G. kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 950/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, dalej także: "WINB", z dnia 7 maja 2021 r., nr WINB-WOP.7721.33.2020.AJ, w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanego budynku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nakle nad Notecią, dalej także: "PINB", z dnia 26 lutego 2020 r., nr PINB 4500.6.2019.MP oraz zasądził od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz R. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.
Zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2019 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania na wniosek R. D. (z 31 lipca, 22 sierpnia i 12 września 2019 r.) w sprawie wybudowania budynku gospodarczego na działce ew. nr [...] w miejscowości L., gm. S. bez wymaganego pozwolenia na budowę i celem przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b. z 1974 r.").
Decyzją z dnia 26 lutego 2020 r. PINB, działając na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz.1186 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b.") orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania tego budynku.
Rozpoznając odwołanie wniesione przez skarżącego, WINB decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r. uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - działając na mocy art. 138 § 2 K.p.a.
Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 881/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uchylił powyższą decyzję kasacyjną WINB.
Decyzją z dnia 7 maja 2021 r., nr WINB-WOP.7721.33.2020.AJ, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nakle nad Notecią z dnia 26 lutego 2020 r. znak PINB.4500.6.2019.MP.
W skardze skierowanej do WSA R. D. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu:
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego,
- pominięcie okoliczności, że w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości brak jest wzmianek dotyczących posadowionych na niej budynków,
- naruszenie art. 51, względnie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez ich nie zastosowanie,
- błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że doszło w sprawie do wybudowania budynku objętego postępowaniem zgodnie z przepisami obowiązującym w okresie jego budowy mimo, że budynek znajduje się w granicy działek [...] i [...], a Skarżący nigdy nie wyraził zgody na taką jego lokalizację,
- przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i poprzez błędne uznanie, że kserokopie dokumentów w postaci pozwolenia na budowę stanowią dokument urzędowy, pozwalający wykluczyć istnienie samowoli budowlanej,
- dokonanie błędnej wykładni art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuprawnione uznanie organu, że brak kwestionowania przez WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 881/20 wiarygodności kserokopii dokumentów stanowi ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania,
- brak ustalenia, czy K. S. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – co było wymagane przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie WINB do wydania decyzji uznającej budynek gospodarczy objęty postępowaniem jako samowoli budowlanej. Skarżący domagał się także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów dołączanych do skargi.
WINB wniósł o oddalenie skargi.
Uczestnik postępowania L. G. nie zajął stanowiska wobec wniesionej skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy uchylił decyzje organów obu instancji.
Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego, z naruszeniem art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. ustaliły bezprzedmiotowość postępowania w rozpoznawanej sprawie – zarówno w odniesieniu rozumienia jej jako wykonania robót budowlanych bez stosownego pozwolenia na budowę, jak i zrealizowania budowy z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Z ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że sporny budynek gospodarczy powstał w latach 70-tych XX wieku. Powyższe wynika zarówno z zeznań świadka (k. 103 akt adm. - segregator), jak i szkiców polowych z 1986 r. (k. 33.1 akt adm. – segregator). Organy obu instancji prawidłowo zatem ustaliły, że budowa przedmiotowego budynku zakończona została przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane.
Sąd wyjaśnił, że kwestionowanie tej okoliczności przez Skarżącego nie zostało poparte żadnym dowodem mającym znaczenie dla dokonania ustaleń w powyższym zakresie.
Zdaniem Sądu, inaczej natomiast należy dokonać oceny prawidłowości oparcia ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez organy obu instancji na kserokopii decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 31 marca 1972 r. (k. 6.1 i 6.2 akt adm. – segregator) bez wyczerpującego odniesienia się do zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania przez skarżącego.
Sąd wskazał, że z uwagi na przyjętą datę zakończenia budowy budynku gospodarczego organy trafnie uznały, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (p.b. z 1974 r.). W czasie realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego, stosownie do art. 28 ust. 1 p.b. z 1974 r., inwestor planujący budowę tego rodzaju budynku winien przed rozpoczęciem robót uzyskać pozwolenie na budowę.
Sąd stwierdził, że organy obu instancji przyjęły, że inwestor (K. S.) uzyskał stosowne pozwolenie na budowę. Organ I instancji wskazał przy tym na decyzję z dnia 31 marca 1972 r. nr BAU-III-601/212/72. Organ odwoławczy zaakceptował powyższe ustalenie.
Dalej Sąd zauważył, że organom obu instancji nie udało się pozyskać oryginału tej decyzji, ani innego dokumentu korzystającego z mocy dowodowej dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. Wskazał, że działania podjęte przez organ I instancji zmierzające do potwierdzenia autentyczności złożonej do akt kserokopii pozwolenia na budowę budynku gospodarczego nie przyniosły rezultatu w postaci potwierdzenia faktu wydania takiego pozwolenia (informacja z Archiwum Państwowego w Bydgoszczy oraz notatka służbowa - k. 54 i 56 akt adm. – segregator). Wobec trudności w zakresie poszukiwania dowodów mogących być podstawą ustaleń co do realizacji budynku w oparciu o wymagane pozwolenie na budowę organy nie wyjaśniły jednak, czy istnieje możliwość potwierdzenia wydania stosowniej decyzji w oparciu także o pomoce ewidencyjne inne niż inwentarz książkowy Archiwum Państwowego, który został wyrywkowo (jak to wynika z notatki służbowej) przejrzany przez pracowników PINB.
Zdaniem Sądu, brak dokumentacji urzędowej potwierdzającej wydanie pozwolenia na budowę nie może oczywiście prowadzić do wniosku o samowoli budowlanej. Jak już bowiem zwrócił uwagę tut. WSA w wyroku z dnia 28 października 2020 r. (II SA/Bd 881/20) nie można domniemywać samowoli budowlanej. Jednakże w sprawie występują niejasności, których organy obu instancji nie wyjaśniły. Organ I instancji, w sposób stanowczy ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został w oparciu o decyzję z dnia 31 marca 1972 r. nr BAU-III-601/212/72.
Zdaniem WINB natomiast, okoliczność tę potwierdzają wpisy w księdze ewidencyjnej ruchu budowlanego w gospodarce prywatnej na lata 1972-1975 (k. 20.1 i 20.2 akt adm. – segregator).
Tymczasem z księgi tej wynika, że K. S. w 1972 r. realizował budowę tylko jednego budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej 35 m2 w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr BAU-III-601/211/72. Z kserokopii decyzji datowanej na 31 marca 1972 r. BAU-III-601/211/72 wynika zaś, że dotyczyła ona pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Z zeznań świadka wynika nadto, że w tym samym czasie zrealizowano budowę dwóch budynków na działce ew. nr [...] – czego nie odzwierciedla ww. ewidencja ruchu budowlanego. Nie można oczywiście wykluczyć, że doszło do pomyłki pisarskiej w księdze ewidencyjnej, albo wpisy w niej dokonane nie są pełne - ale istnieje wątpliwość, czy rzeczywiście decyzja, na którą powołują się organy – tj. decyzja nr BAU-III-601/212/72 objęła budynek zrealizowany na granicy z działką nr ew. [...] i czy obie decyzje złożone do akt w kserokopiach zostały rzeczywiście zrealizowane i w ich oparciu zabudowano działkę nr ew. [...] dwoma budynkami. Wskazując m.in. na te wątpliwości skarżący w toku całego postępowania formułował swoje zastrzeżenia. Jednakże organ I instancji nie wyjaśnił tych niespójności, a organ odwoławczy nie odniósł się zastrzeżeń i zarzutów skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd stwierdził, że niewykonanie obowiązku ustosunkowania się w sposób jednoznaczny do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania oraz wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.), stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Rację ma zatem Skarżący, że WINB akceptując ustalenia faktyczne organu I instancji w sposób nieuprawniony ograniczył się w zasadzie do powołania się na art. 153 P.p.s.a. i związanie oceną prawną zaprezentowaną w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 881/20. Analizując pisemne motywy rozstrzygnięcia wydanego ww. sprawie nie sposób bowiem przyjąć, że tut. WSA wypowiedział się w sposób wiążący co do mocy dowodowej kserokopii decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych 31 marca 1972 r. Po drugie, przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie była decyzja kasacyjna WINB, w której organ ten nie dokonywał ocen merytorycznych przesądzających o treści rozstrzygnięcia, jakie w sprawie powinno zapaść. Tym samym, Sąd nie dokonywał wiążących ocen prawnych, a jedynie wskazał na niedostateczność argumentacji organu odwoławczego i brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący podstaw faktycznych dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dawał podstaw do formułowania stanowczego wniosku o legalności budowy objętej przedmiotem postępowania – w rozumieniu zrealizowania budowy w oparciu o pozwolenie na budowę zawarte w decyzji z dnia 31 marca 1972 r. nr BAU-III-601/212/72 – bez wyjaśnienia zaistniałych i opisanych powyżej niejasności co do faktu wydania pozwolenia na budowę, jak i zrealizowania budowy budynku gospodarczego w oparciu o wydane pozwolenie na budowę (tj. w oparciu o ww. decyzje z dnia 31 marca 1972 r.) – co z kolei miało wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób niedostateczny rozważyły też kwestię istotnego odstępstwa przy realizacji budynku gospodarczego w odniesieniu do warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Przyjmując, że w sprawie zrealizowano sporny budynek w oparciu o pozwolenie na budowę, powinny z uwagi na przedmiot postępowania określony w zawiadomieniu o jego wszczęciu odnieść się również do stwierdzonych (w trakcie kontroli) rozbieżności co do parametrów budynku gospodarczego zrealizowanego (powierzchnia zabudowy 36,75 m2 – k. 18.18.1 akt adm. – segregator) i parametrów budynku określonych w decyzji nr BAU-III-601/212/72 (35,05 m2). Ustalenie tej rozbieżności powinno było dać asumpt do poczynienia rozważań, czy rozbieżności te mogą być kwalifikowane jako istotne względem udzielonego pozwolenia na budowę, a tym samym czy w realiach rozpoznawanej sprawy istnieją podstawy do ustalenia samowoli budowlanej. Należy odnotować, że organ I instancji uznał, że brak możliwości pozyskania projektu budowlanego zwalnia ten organ z obowiązku badania legalności budynku ww. zakresie. Stanowisko to nie jest zasadne, zważywszy, że podstawowe parametry budynku gospodarczego objętego pozwoleniem na budowę (decyzja nr BAU-III-601/212/72) zostały w nim określone, a nadto pozwolenie to dotyczy typowego projektu budowlanego – tj. WB 3381 (co powinno skłonić organ do podjęcia działań celem ustalenia parametrów zabudowy dla typowego projektu chociażby w oparciu o informacje zawarte w katalogu opracowanym przez Ministerstwo Budownictwa i Materiałów Budowlanych – k. 215 akt adm. – segregator). Organ odwoławczy zupełnie w swych rozważanych pominął kwestię ewentualnego istnienia odstępstw od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę. Okoliczności te pozwalają zarzucić organom obu instancji przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku L. G. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. wobec jego zastosowania w stosunku do zaskarżonego postanowienia, które podlegało nie podlegało uchyleniu ze względu
nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i postępowania przez organy administracji publicznej, a czego Sąd nie rozważył;
2. naruszenie art. 135 P.p.s.a. wobec jego niewłaściwego zastosowania powodując uchylenie poprzedzającej decyzji PINB w Nakle nad Notecią.
Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. D. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od L. G. kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.
Na wstępie konieczne jest spostrzeżenie, że podstawa kasacji sformułowana została wadliwie.
Wadliwe jest wyrażenie w jednym zarzucie sprzecznych stwierdzeń, co do tego, czy postanowienie "podlegało", czy też "nie podlegało" uchyleniu.
Z treści skargi kasacyjnej, w tym także z wniosku i uzasadnienia, nie sposób jednak przyjąć, czy według skarżącego kasacyjnie, postanowienie podlegało uchyleniu. Jedynym logicznym wnioskiem jest w tej sytuacji uznanie, że użycie określenia "podlegało" (uchyleniu) jest rezultatem omyłki pisarskiej.
Nadto, w myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to naruszenie, na skutek wydania decyzji, przepisów postępowania administracyjnego. Podnosząc zarzut naruszenia przez sąd administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należy zatem wskazać naruszony, zdaniem skarżącego, przepis procedury administracyjnej. Tego wskazania w omawianej podstawie kasacji zabrakło.
W opisie naruszenia wnoszący kasację uzupełnił, że postanowienie nie podlegało uchyleniu "ze względu na nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i postępowania przez organy administracji publicznej".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano art. 7 K.p.a., podnosząc m.in., że organy mają obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a niedające się usunąć wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony.
Dostrzegając możliwość merytorycznego odniesienia się do zagadnień procesowych, odnotować wcześniej trzeba, że wnoszący kasację, mimo nawiązania do "nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego", nie wskazał ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ani norm prawa materialnego stosowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej.
Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawidłowości zastosowania przez organy norm prawa procesowego.
W odniesieniu do okoliczności istotnych z punktu widzenia legalności budowy budynku gospodarczego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, uznał, że WINB, akceptując ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, w sposób nieuprawniony ograniczył się w zasadzie do powołania się na art. 153 P.p.s.a. i związania ocena prawną zaprezentowaną w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 881/20.
Przed tym stwierdzeniem Sąd pierwszej instancji przytoczył unormowania art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., wskazując na obowiązki organów administracji wynikające z tych przepisów. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy nadzory budowlanego, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ustaliły bezprzedmiotowość postępowania w rozpoznawanej sprawie – zarówno w odniesieniu do wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, jak i zrealizowania budowy z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Dalej Sąd pierwszej instancji dokonał analizy stanowiska przedstawionego w poprzednim wyroku WSA (sygn. akt II SA/Bd 881/20).
Podsumowując tę część rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że materiał dowodowy nie dawał podstaw do formułowania stanowczego wniosku o legalności budowy objętej przedmiotem postępowania – w rozumieniu zrealizowania budowy w oparciu o pozwolenie na budowę zawarte w decyzji z dnia 31 marca 1972 r., nr BAU-III-601/212/72 – bez wyjaśnienia zaistniałych i opisanych powyżej (w poprzedzającej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku) niejasności co do faktu wydania pozwolenia na budowę, jak i zrealizowania budowy budynku gospodarczego w oparciu o wydane pozwolenie (tj. w oparciu o decyzję z dnia 31 marca 1972 r.).
Opisana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niejasność sprowadza się zaś do tego, że wpisy w księdze ewidencyjnej ruchu budowlanego w gospodarce prywatnej na lata 1972-1975 nie potwierdzają wybudowania budynku gospodarczego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 31 marca 1972 r., nr BAU-III-601/212/72. Z księgi tej wynika bowiem, że K. S. w 1972 r. realizował budowę tylko jednego budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej 35 m2 w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę nr BAU-III-601/211/72. Z kserokopii decyzji datowanej na 31 marca 1972 r., nr BAU-III-601/211/72 wynika zaś, że dotyczyła ona pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Sąd odnotował, że z zeznań świadka wynika, iż w tym samym czasie zrealizowano budowę dwóch budynków na działce nr [...], czego nie odzwierciedla ewidencja ruchu budowlanego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można wykluczyć, że doszło do pomyłki pisarskiej w księdze ewidencyjnej, albo wpisy w niej dokonane nie są pełne – ale istnieje wątpliwość, czy rzeczywiście decyzja, na którą powołują się organy, tj. decyzja nr BAU-III-601/212/72, objęła budynek zrealizowany na granicy z działką nr [...] i czy obie decyzje złożone do akt w kserokopiach zostały rzeczywiście zrealizowane i w ich oparciu zabudowano działkę nr [...] dwoma budynkami. Sąd dodał, że wskazując na te wątpliwości skarżący w toku całego postępowania formułował swoje zastrzeżenia. Jednak organ pierwszej instancji nie wyjaśnił tych niespójności, a organ odwoławczy nie odniósł się do zastrzeżeń i zarzutów skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z przytoczonych rozważań Sądu pierwszej instancji wynika, że naruszenie, którym dotknięta jest zaskarżona decyzja odnosi się do przepisów art. 153 P.p.s.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżony organ błędnie odczytał wskazanie co do dalszego postępowania zawarte w poprzednim wyroku wydanym w tej samej sprawie (art. 153 P.p.s.a.), a nadto, nie odniósł się do zarzutów skarżącego formułowanych w trakcie postępowania, a dotyczących tego, czy budynek gospodarczy zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę (art. 107 § 3 K.p.a.).
Analizę szczegółową należy poprzedzić uwagą, że obie kwestie są ze sobą ściśle powiązane – dotyczą przecież istotnej okoliczności faktycznej jaką jest wydanie pozwolenia na budowę spornego budynku gospodarczego usytuowanego przy granicy z działka nr [...]. W ramach tego ustalenia istotne jest także to, czy jedna ze znajdujących się w aktach sprawy kopii decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi wiarygodny dokument, na podstawie którego sporny budynek gospodarczy został wybudowany.
W myśl art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Z przytoczonej normy nie wynika obowiązek odniesienia się do "zarzutów i zastrzeżeń" strony; w tym przypadku strony która następnie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast jest oczywiste, że zarówno w uzasadnieniu faktycznym, jak i w uzasadnieniu prawnym, organ powinien zawrzeć stosowane wyjaśnienia.
Powinien zatem wskazać dowody których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ramach tego wskazania, uzewnętrzniającego dokonany proces stosowania, w trakcie postępowania wyjaśniającego, zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także swobodnej oceny materiału dowodowego, organ odnosi się wprost albo pośrednio do stanowisk stron w zakresie stanu faktycznego oraz materiału dowodowego.
Jeśli stanowisko organu co do postępowania dowodowego oraz jego rezultatów jest jasne, to ewentualne uchybienia w przedstawieniu stanowisk stron tylko wtedy mogą stanowić podstawę uwzględnienia skargi, gdy mają istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Co do zasady, naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie uzasadnienia faktycznego ma wpływ na wynik sprawy, gdy wiąże się z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 lub art. 80 K.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenie art. 7, art. 77 § 1 lub art. 80 K.p.a. odniesiono do okoliczności istotnych z punktu widzenia wybudowania budynku bez wymaganego pozwolenia, jak i "ewentualnego istnienia odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę".
Od razu można zasygnalizować, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta omawianymi naruszeniami.
Przed wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego trakcie zebrano szereg dokumentów, wymienionych w decyzji PINB, a następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Są to dokumenty przedłożone przez obecnego właściciela działki nr [...] podczas kontroli w dniu 13 listopada 2019 r.:
- kopia decyzji z dnia 31 marca 1972 r. nr BUA-III-601/211/72 o udzieleniu K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego WB-3309, o pow. 97,40 m2, pow. użytkowej 74,60 m2,
- kopia decyzji z dnia 31 marca 1972 r. nr BUA-III-601/212/72 o udzieleniu K. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego WB-3381, o pow. zabudowy 35,05 m2, pow. użytkowej 24,50 m2, kubaturze 163 m3,
- kopia postanowienia PPRN z dnia 28 marca 1972 r. – informacja o terenie inwestycji polegającej na realizacji typowego budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce właściciela K. S..
Organ pierwszej instancji uzyskał także, na skutek poszukiwań dokumentacji, informację z Archiwum Państwowego w Bydgoszczy, iż nie natrafiono na dokumenty dotyczące zabudowy nieruchomości.
Urząd Gminy S. przekazał natomiast kopię księgi ewidencyjnej ruchu budowlanego.
Do akt dołączono przedłożone przez R. D. kopie z "Katalogu typowych projektów dla indywidualnego budownictwa wiejskiego".
Do akt dołączono materiały geodezyjne przekazane przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego w Nakle nad Notecią, w tym szkice polowe z pomiarów wykonanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w latach 1970 i 1987.
PINB odnotował m.in., że w szkicu z 1986 r. uwidocznione zostały na działce nr [...] dwa budynki.
Od razu można doprecyzować, że uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB powołał się na pomiary geodezyjne z 1987 r., zgodnie z którymi ustalono, że przy granicy z działką nr [...]istniał budynek o wymiarach w rzucie poziomym 10,0 x 5,02 m + dobudówka. Przy granicy z działką nr [...] uwidoczniono budynek w rzucie poziomym 10,50 x 3,40 m.
W trakcie postępowania odwoławczego zakończonego decyzją kasacyjną wydaną w dniu 24 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., WINB przeprowadził postępowanie uzupełniające. Pismem z dnia 10 kwietnia 2020 r. zwrócił się od organu pierwszej instancji o przesłanie dokumentów (aktu notarialnego dot. nabycia nieruchomości przez L. G. w 2018 r., wypisu z rejestru gruntów).
Zobowiązano organ pierwszej instancji do ponowienia poszukiwań archiwalnych oraz odszukania i dostarczenia kopii wypisu i wyrysu z miejscowego lub ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wymagane dokumenty organ pierwszej instancji przesłał pismem z dnia 3 lipca 2020 r.
W akcie notarialnym zawarte było oświadczenie sprzedającej, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny (uprzednio budynek gospodarczy), jednorodzinny, wybudowany ok. 1972 r. i adaptowany około 2005 r. na cele mieszkalne, o pow. użytkowej ok. 46 m2, oraz budynek gospodarczy, wybudowany ok. 1972 r. o pow. użytkowej ok. 29 m2.
Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o pow. zabudowy 56 m2 oraz drugim budynkiem określonym jako pozostałe budynki niemieszkalne, o pow. zabudowy 35 m2.
Burmistrz Gminy S. przedłożył wypis i wyrys z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1992 r.
Inspektorzy PINB dokonali w Archiwum Państwowym w Bydgoszczy sprawdzenia inwentarza książkowego zespołu 6/1378/0 PPRN w W. oraz innych dokumentów dotyczących miejscowości L.. Nie odnaleźli żadnych dokumentów dotyczących pobudowania budynków na działkach nr [...] i [...] na przez inwestorów o nazwisku S. i D.
WINB uzyskał także decyzję Wójta Gminy S. z dnia 15 listopada 2005 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Z załącznika graficznego wynika, że przedmiotem zmiany był budynek gospodarczy usytuowany przy granicy z działką nr [...]o wymiarach 5 x 10 m z przybudówką. Na załączniku graficznym uwidoczniony jest również budynek gospodarczy zlokalizowany dłuższą ścianą przy granicy z działką nr [...] o wymiarach 3,5 x 10 m.
W tej sytuacji WINB, wspomnianą wyżej decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że wprawdzie w aktach znajduje się kopia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia 31 marca 1972 r., nr BUA-III-601/212/72, to jednak dotyczy ona obiektu o powierzchni zabudowy 35,05 m2 i kubaturze 163 m2 (a nie odpowiednio 36,75 m2 i 96,47 m3), po wtóre dokument ten nie został uwiarygodniony (jest to tylko kserokopia). Jednocześnie WINB uznał, że w przypadku stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1972 r. lecz z odstępstwami od tego pozwolenia, to organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie naprawcze.
Jak dalej relacjonował WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 7 maja 2021 r., od decyzji WINB z dnia 24 sierpnia 2020 r. został wniesiony sprzeciw. Wojewódzki Sad Administracyjny, wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 881/20, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji przedstawił stanowisko zajęte w przywołanym wyroku. Następnie WINB przedstawił dalsze czynności procesowe podjęte po zwrocie akt. Wskazał, że uzyskał informację na temat uzyskania kopii decyzji o pozwoleniu na budowę z 1972 r. – PINB poinformował, że kopie tych decyzji odnaleziono w archiwach PINB. Natomiast postanowienie Nr 168/72 PPRN w W., z dnia 28 marca 1972 r., przedłożył L. G.. Ponownie przesłuchano także świadka I. B. N.
Po analizie materiału dowodowego WINB stwierdził, że budynek gospodarczy nie powstał w wyniku samowoli budowlanej. Ustalił, że została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nr BUA-III-601/212/72. Jest to kserokopia, a nie oryginał, ale WSA w Bydgoszczy nie zakwestionował tego dokumentu, tym bardziej, że w świetle innych dowodów (wypisy z księgi ewidencyjnej, mapy geodezyjne, decyzja z dnia 31 marca 1972 r. nr BUA-III-601/211/72, postanowienie Nr 168/72), jest ona wiarygodna.
WINB odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu wniesionym przez R. D. Wskazał m.in., że żądania przeprowadzania dodatkowych dowodów (akt notarialny, księga wieczysta) zostały uwzględnione, ale dowody te nie zmieniły stanu faktycznego sprawy.
Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło zatem postępowanie wyjaśniające w trakcie którego zebrano obszerny materiał dowodowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie skonkretyzowano ewentualnie pominiętych lub jeszcze możliwych do uzyskania istotnych dowodów.
WINB, poprzez jasne określenie ustaleń w zakresie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z działką nr [...] oraz wskazanie dowodów na których się oparł, a także odnosząc się do odwołania, wyczerpał obowiązek wynikający z art. 107 § 3 K.p.a. co do treści uzasadnienia faktycznego.
Dodać trzeba, co ma związek z tezą Sądu pierwszej instancji, że WINB zastosował się do oceny prawnej i do wskazań co dalszego postępowania zawartych w poprzednim wyroku WSA w Bydgoszczy.
Podkreślić należy, że w wyroku tym WSA w Bydgoszczy, w ramach art. 64e P.p.s.a. uznał, że nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Oceniając zgodność z prawem postępowania wyjaśniającego stwierdził, że nie wiadomo jakie okoliczności przemawiałyby za wątpliwościami dotyczącymi legalności obiektu, skoro nie stwierdzono uzasadnionych wątpliwości co do wydania pozwolenia na budowę. WSA zaznaczył, że mamy do czynienia z obiektem, który powstał prawie 40 lat temu. Zdaniem WSA, z tym się wiążą możliwości modyfikacji na przestrzeni lat kształtu zabudowy obiektu.
Skonstatować w tym miejscu można, że rozważania zasadności zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być całkowicie oderwane od podstawy materialnej rozstrzygania. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95)
WSA był zatem uprawniony do podkreślenia, że w okresie wybudowania obiektu, a więc jak ustaliły organy w 1972 r., nie obowiązywały regulacje nakazujące inwestorowi, czy też właścicielowi obiektu budowlanego przechowywanie dokumentacji budowlanej związanej z inwestycją. Wymogi dotyczące obowiązku przechowywania dokumentacji przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przez okres istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania wprowadził dopiero art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Według WSA, w omawianym wyroku oznaczonym sygn. akt II SA/Bd 881/20, uznano, że oznacza to, iż nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych bądź przebudowanych przed 1 stycznia 1995 r. W związku z powyższym, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że jeżeli inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej (por. np. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., II OSK 651/09, z dnia 16 stycznia 2013 r., II OSK 1695/11, z dnia 23 lipca 2019 r. II OSK 2114/18, z dnia 23 października 2019 r. II OSK 3006/17, z dnia 19 czerwca 2020 r., II OSK 242/20).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Bd 881/20 stwierdził dalej, że uwagi te należy też odnieść do sugerowania budowy z odstępstwami od udzielonego pozwolenia. W tych okolicznościach, domniemania nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a organ nie wykazuje przekonująco i w zakresie możliwym do wyjaśnienia, okoliczności sprawy mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Niewątpliwie eliminowanie samowoli budowlanych należy do zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego. Nierealizowanie jednak tego obowiązku przez organy nadzoru budowlanego na przestrzeni lat nie może w konsekwencji prowadzić do przerzucania ciężaru dowodu legalności inwestycji na aktualnych właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego zwłaszcza, gdy dysponują dokumentami świadczącymi o legalności zabudowy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stwierdzenia wskazują na to, że WINB był związany oceną postępowania wyjaśniającego zawartą w poprzednim wyroku i do tej oceny zastosował się. Nie ma podstaw do przyjęcia, że w stopniu nieuzasadnionym WINB oparł się ocenie prawnej jakoby niewyrażonej w uzasadnieniu wyroku WSA, sygn. akt II SA/Bd 881/20.
Wiążąca była zatem ocena, według której, nie można, w sytuacji faktycznej ustalonej w niniejszej sprawie (w chwili wydania zaskarżonej decyzji - budowa sprzed ponad 40 lat) przerzucać ciężaru dowodu legalności inwestycji na aktualnych właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego zwłaszcza, gdy dysponują dokumentami świadczącymi o legalności zabudowy.
Wątpliwości wynikające z różnic w powierzchniach i kubaturze budynku gospodarczego pomiędzy pozwoleniem na budowę a dokumentami zebranymi w związku z realizacją inwestycji nie mogą świadczyć o braku pozwolenia na budowę, czy wręcz o wykonaniu na podstawie tego pozwolenia innego obiektu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie podważył prawidłowego wywiązania się organów nadzoru budowlanego z obowiązku oceniania całokształtu materiału dowodowego na podstawie swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).
Niezależnie od tego warto powiedzieć, że nieścisłość zauważona przez Sąd pierwszej instancji może być oceniona jedynie w świetle całokształtu materiału dowodowego. Pomijając zaś nawet moc dowodową dokumentu w postaci kopii pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, tj. decyzji z dnia 31 marca 1972 r. nr BUA-III-601/21/72, którego wiarygodności nie podważono, zauważyć trzeba, że istnienie drugiej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego (decyzja z dnia 31 marca 1972 r., nr BUA-III-601/211/72, szkice polowe z 1986 r., załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z 2005 r., zeznania świadka I. B. N., akt notarialny sprzedaży nieruchomości, potwierdzają wiarygodność pozwolenia na budowę budynku gospodarczego.
Wątpliwości co do wiarygodności decyzji nr 212 z uwagi na dwukrotne użycie w księdze ewidencyjnej określenia o budynku gospodarczym, pamiętając, że to dokument decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie księga ewidencyjna są dowodem bezpośrednio potwierdzającym wydanie pozwolenia na budowę, to w okolicznościach niniejszej sprawy zbyt mało aby przyjąć, że organ odwoławczy naruszył zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego.
Zauważyć przy tym należy, że ocena o poprawności zapisów w księdze ewidencyjnej i przesądzającym znaczeniu tych zapisów nie znajduje potwierdzenia w części tych zapisów. Jak bowiem wynika z informacji Urzędu Gminy w S., z dnia 19 listopada 2029 r., co prawda nie tylko wpis nr 1 dotyczy budynku gospodarczego, ale co istotne wpis nr 2 dotyczący budynku gospodarczego, ma treść: o powierzchni zabudowy 35 m2, kubaturze 163 m2, data rozpoczęcia budowy VII 1972 r., miesiąc oddania do użytku VIII, w którym powierzchnia mieszkań wynosi 75 m2 (na podstawie zezwolenia na budowę nr 211 z 31 marca 1972 r.). Informację tę potwierdza kopia księgi ewidencyjnej. Jest zatem oczywiste, że wpis nr 2 obarczony jest sprzecznością co do rodzaju budynku (gospodarczy, mieszkania)
Jak wynika z podejmowanych prób uzupełnienia materiału dowodowego o oryginalne dokumenty stanowiące pozwolenie na budowę, dowodów tych nie udało się zebrać. Jeśli zatem można w tym zakresie mówić o pewnych wątpliwościach, to należy pamiętać o unormowaniu art. 81a § 1 K.p.a.
Podkreślić jednak należy dobitnie, że kopie obu pozwoleń na budowę zostały uzyskane z materiałów archiwalnych PINB, co zdecydowanie zmniejsza ryzyko tego, że nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu.
Warto zauważyć, że w orzecznictwie zaaprobowano fakt uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, jeśli roboty zostały wykonane wiele lat temu, a inwestor który nie miał obowiązku przechowywania dokumentu twierdzi, że takie pozwolenie uzyskał i dysponuje dowodami pośrednimi w tym zakresie. Sytuacja taka była przedmiotem wyroku NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 947/16.
W okolicznościach niniejszej sprawy można także zgodzić się z poglądem, według którego, upływ czasu nie może być, w sytuacjach kontrowersyjnych, wykorzystywany przeciwko inwestorowi, np. jeśli brak jednoznacznych dowodów naruszeń prawa z jego strony, a legalność obiektu nie była przez wiele lat kwestionowana (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1004/12).
Konieczne jest także spostrzeżenie, że ocena postępowania wyjaśniającego dokonana w zaskarżonym wyroku w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności z poprzednim wyrokiem również z tego powodu, że poprzednio nie było, zdaniem WSA, podstaw do uchylania decyzji. Oznaczało to konieczność reformatoryjnego orzeczenia przez organ odwoławczy. Obecnie WSA ocenił postępowanie wyjaśniające w którym doszło do wzbogacenia materiału dowodowego. Wzbogacenie to nie determinowało konieczności, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zaś uznał, że należy nie tylko uchylić zaskarżoną decyzję, ale także decyzję PINB.
Tymczasem, mimo lakonicznego i niezbyt precyzyjnego brzmienia podstaw kasacji, akurat zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a został w skardze kasacyjnej podniesiony.
W tej sytuacji, uchylenie obu decyzji w celu "wyjaśnienia niejasności i braku spójności" pozostaje w sprzeczności z oceną wyrażoną w poprzednim wyroku WSA.
Można jeszcze dodać, że obecnie Sąd pierwszej instancji niemal powtórzył argumentację WINB z poprzedniej decyzji (kasacyjnej), która przecież została zakwestionowana wyrokiem WSA o sygn. akt II SA/Bd 881/20. WINB uznał wówczas, że wprawdzie w aktach znajduje się kopia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z dnia 31 marca 1972 r., nr BUA-III-601/212/72, to jednak dotyczy ona obiektu o powierzchni zabudowy 35,05 m2 i kubaturze 163 m2 (a nie odpowiednio 36,75 m2 i 96,47 m3), po wtóre nie został uwiarygodniony (jest to tylko kserokopia).
Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że będące przedmiotem pozwolenia roboty budowlane były zgodne z prawem.
Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ewentualne naruszenia prawa związane z wykonaniem tych robót dotyczących legalnie wybudowanego obiektu mogą być usuwane w trybie art. 50-51 w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Odnosząc się natomiast do oceny Sądu pierwszej instancji o konieczności zbadania odstępstw od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę spornego budynku gospodarczego, przypomnieć trzeba, że zaskarżona decyzja rozstrzygała o "utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji". W uzasadnieniu decyzji PINB w Nakle nad Notecią z dnia 26 lutego 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnego wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości w miejscowości L., gm. S. (działka nr ew. [...]), stwierdzono m.in., że parametry wybudowanego budynku gospodarczego są rozbieżne od określonych m.in. w pozwoleniu na budowę, niemniej jednak rozbieżność ta nie może być przesłanka do stwierdzenia, że budynek gospodarczy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Jak wyjaśniano stronie wielokrotnie, organ nadzoru budowlanego nie mając dokumentów odniesienia nie może prowadzić postępowania w sprawie odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyroku II SA/Bd 881/20 stwierdził, w odniesieniu do omawianych różnic, że mamy do czynienia z obiektem, który powstał prawie 40 lat temu. Z tym zaś wiążą się możliwości modyfikacji na przestrzeni lat kształtu zabudowy obiektu. Sąd zaznaczył, że nie odnaleziono dokumentacji projektowej.
WINB określił analizowaną sytuację, jako niewielkie rozbieżności dotyczące wymiarów budynku gospodarczego, tj. jego powierzchni zabudowy określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę – 35,05 m2, a obecnej powierzchni 36,75 m2. Stanowisko organów nadzoru budowlanego o tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można tych rozbieżności parametrów określić jako istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę jest prawidłowe.
Wieloletnie użytkowanie obiektu bez ingerencji organu nadzoru budowlanego, mimo posiadania dokumentacji budowy przez organ nadzoru budowlanego, pozwala zaś na domniemanie, że nie stwierdzono istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego.
Niezależnie od powyższych uwag, należy odnieść, do postępowania w zakresie odstępstw od pozwolenia na budowę, rozważania dotyczące legalności budowy. Sąd pierwszej instancji, także w tym zakresie, nie podważył skutecznie prawidłowości wywiązania się przez organy nadzoru budowlanego z obowiązków nałożonych dyspozycjami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zasądzono od R. D. na rzecz L. G. koszty postępowania sądowego, na które składają w niniejszej sprawie: wpis od skargi kasacyjnej (w kwocie 250 zł) oraz koszty pełnomocnictwa (360 zł). Dodać można, że kwota nadpłaconego wpisu od skargi kasacyjnej powinna zostać skarżącemu L. G. zwrócona z kasy WSA w Bydgoszczy.