II OSK 1472/21

II OSK 1472/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1378/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-01-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3, art. 141, art. 151, 174, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 8, 12, 15, 17, 63, 64, 80, 138, 144, 217, 218, 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 71
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1378/20 w sprawie ze skargi E.T. i B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1378/20, oddalił skargę E. S. i B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 września 2020 r. sygn. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z dnia 27 marca 2020 r. znak [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił wydania E. S. i B. S. zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla budynku położonego w [...] przy ul. [...], na nieruchomości obejmującej działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, projektowe zamierzenie wnioskodawców ma polegać na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku pn. "Warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną ([...])" na "Warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną wraz z wbudowanymi usługami komercyjnymi". Organ wyjaśnił, że w zakres zamierzenia wchodzi zmiana sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń warsztatowych [...] na pomieszczenia usługowe, w tym salę pożegnań i pomieszczenie gospodarcze (zaplecze sali pożegnań oraz zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń warsztatu rzemieślniczego tj. biurowego i gospodarczego na pomieszczenia warsztatowe. Pozostałe pomieszczenia [...], w tym pomieszczenia socjalne i wystawiennicze mają pozostać bez zmian. Dalej organ podniósł, że obszar objęty wnioskiem położony jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...](Dział) przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. z późniejszymi zmianami. Zgodnie z ustaleniami planu, teren objęty wnioskiem wraz z objętymi budynkami oznaczony jest symbolem MN.23 - Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego obowiązują następujące zasady:
1. Przeznaczenie podstawowe terenu:
a) budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, realizowane na już wydzielonych geodezyjnie działkach budowlanych oraz na nowo wydzielonych działkach budowlanych
b) usługi komercyjne realizowane jako wynajem pokoi (nie mniej niż 5 pokoi) w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, na działkach budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1200m², za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem MN.32, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji ww. usług,
c) usługi hotelarskie, realizowane jako budownictwo pensjonatowe - budynki wolnostojące, na działkach budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 2000m², za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem MN.32, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji usług hotelarskich,
d) drobna wytwórczość realizowana jako warsztaty rzemieślnicze na działkach budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 2000m², za wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem MN.32, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji drobnej wytwórczości;
2. przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego:
a) usługi komercyjne realizowane jako wbudowane,
b) budynki gospodarcze i garaże;
Organ, odmawiając wydania zaświadczenia powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie przechowywania zwłok, wskazując jakie warunki musi spełniać dom pogrzebowy oraz kostnica. Nadto zdaniem Burmistrza zakład pogrzebowy świadczy usługi o charakterze komunalnym, które wpisują się w definicję usług publicznych, albowiem w myśl art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakładanie i utrzymywanie cmentarzy jest celem publicznym, a działalność zakładu przedpogrzebowego jest ściśle z tym powiązana. Ponadto organ powołał się na ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazując, że wypaczeniem woli ustawodawcy byłoby lokalizowanie tego typu obiektów poza granicami cmentarza. Organ zwrócił także uwagę, że dom przedpogrzebowy, jako specyficzny rodzaj działalności winien być wprost wskazany do realizacji w ustaleniach planu miejscowego. Za odmową wydania zaświadczenia, zdaniem organu, przemawia również treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "stanowiący materialnoprawną podstawę wydania decyzji", z którego to przepisu wynika wymóg, aby nowa zabudowa dostosowana była do obiektów już istniejących i wyklucza zabudowę sprzeczną z ich funkcjami, tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 11 września 2020 r., znak [...] uchyliło ww. postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 63 § 3, art. 64 § 2, art. 144, art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a.
W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Kolegium, które postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r., znak [...] uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 września 2019 r., odmawiające wydania wnioskodawcom zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu mieszkalnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
SKO stwierdziło, że ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dział) nie nakazują lokalizowania obiektów związanych ze świadczeniem usług pogrzebowych i przedpogrzebowych wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem ZC.l. Niezrozumiałym jest przy tym podnoszone w postanowieniu twierdzenie organu, że wypaczeniem woli ustawodawcy byłoby lokalizowanie tego typu obiektów poza granicami cmentarza, skoro organ nie zaprzecza, że na terenie miasta [...] funkcjonują inne podmioty świadczące usługi pogrzebowe, których siedziby pozostają poza terenem cmentarza. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 5 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 1972 r. Nr 47, poz. 298 ze zm.) na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą" wskazanym w ustawie celom. Wbrew jednak opinii organu, z przepisu tego nie można wywieść wniosku, iż tylko na cmentarzu może być zlokalizowany dom przedpogrzebowy. Ponadto, za uzasadniony należy, zdaniem Kolegium, uznać zarzut dotyczący naruszenia przez organ zasady równego traktowania. Kolegium w składzie orzekającym, na podstawie ogólnodostępnych danych ustaliło, że na terenie Miasta [...] funkcjonują inne zakłady pogrzebowe, których siedziby pozostają poza terenem cmentarza. Tym samym konieczne staje się ustalenie, czy obiekty te usytuowane są na terenie o tożsamym przeznaczeniu w planie miejscowym, co nieruchomości należące do wnioskodawców. Kolegium podzieliło również pogląd żalących, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. Jedynie na marginesie podkreśliło, że nie jest przy tym zrozumiała intencja organu, który powołuje się na wskazany przepis jako materialną podstawę wydania decyzji, pomimo że organ rozstrzygnął niniejszą sprawę postanowieniem. W związku z powyższym, w realiach niniejszej sprawy, obowiązkiem organu pierwszej instancji było ustalenie, czy w przypadku zamierzonej przez wnioskodawców zmiany sposobu użytkowania budynku zachodzi przesłanka zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo precyzyjnego wskazania przez SKO w poprzednim postanowieniu zakresu okoliczności wymagających wyjaśnienia, organ I instancji pominął te wskazania, doszukując się nowych podstaw do odmowy wydania zaświadczenia. Tym samym, rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji winien w ocenie SKO uwzględnić wytyczne, jakie przedstawiło mu Kolegium w poprzednio wydanym oraz uwzględnić przedstawioną obecnie charakterystykę usług pogrzebowych jako działalności gospodarczej nieobjętej żadnymi prawnymi ograniczeniami podmiotowymi. Konieczne jest również ustalenie treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących innych przedsiębiorców świadczących usługi pogrzebowe na terenie miasta [...].
Skargą E. S. i B. S. zaskarżyli powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art 138 § 2 k.p.a.; art 80 k.p.a.; art 136 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie sprzeciwu, względnie oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wyjaśnił, że wniesiony środek zaskarżenia nie jest sprzeciwem, lecz skargą.
Następnie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją określoną w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem zaświadczenie o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wymagane przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane mowa jest o zaświadczeniu wydanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta – a więc przez organ wykonawczy gminy. Skarżący zaś domagają się wydania zaświadczenia przez organ II instancji tj. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Sąd podniósł, że w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu tu omawianym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to bowiem proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego.
W ocenie Sądu istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w trybie przewidzianym przepisami działu VII kodeksu postępowania administracyjnego tj. obejmującym wydawanie zaświadczeń – przy uwzględnieniu specyfiki trybu wynikającego z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane – jest możliwe reformatoryjne orzekanie przez organ II instancji. Zdaniem Sądu na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Sąd podkreślił, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) tj. inną niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 219 k.p.a.). Rozpoznając zażalenie na postanowienie organ II instancji może jedynie wydać postanowienie, natomiast nie może w zastępstwie organu I instancji wykonać czynności materialno – technicznej. Nie może też w postanowieniu orzec o wydaniu zaświadczenia. Na taką ocenę nie ma wpływu fakt, że w tej konkretnej sprawie przedmiotem zaświadczenia ma być kwestia zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – a zatem z przepisami powszechnie obowiązującymi, które, jak słusznie podnosi się w skardze, są powszechnie dostępne. W trybie wydawania zaświadczeń – niezależnie od ich przedmiotu – nie ma możliwości uchylenia postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia i reformatoryjnego orzeczenia o wydaniu zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Sąd podkreślił przy tym, że na takim też stanowisku stoi orzecznictwo i doktryna. Wskazał następnie, że skarżący podnoszą, że "linia orzecznicza, czy w niniejszej sprawie organ odwoławczy może orzec merytorycznie, co do istoty sprawy nie jest jednolita (...) Część sądów opowiada się, że tak, a część, że nie. Istnieje tutaj spór", nie wymienia jednak żadnego orzeczenia, które dopuszczałoby możliwość zreformowania w postępowaniu drugoinstancyjnym postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Sąd jednocześnie podzielił ocenę zaistniałego stanu dokonaną w zaskarżonym postanowieniu, w szczególności zaś uznanie postanowienia Burmistrza Miasta [...] z 27 marca 2020 r. za wadliwe. Uznał, że negatywnie należy ocenić stanowisko organu I instancji, który nie wykonuje wskazań zawartych w postanowieniach SKO.
Kończąc Sąd zaznaczył, że już po wydaniu wyroku do akt sprawy wpłynęła replika skarżących na odpowiedź na skargę, do której argumentów w związku z powyższym nie mógł się odnieść. Z kolei wniosek dowodowy zawarty w piśmie skarżących z 23 listopada 2020 r. nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowód z nagrań nie stanowi "dowodu z dokumentu", a ponadto nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.
W świetle powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną E. S. i B. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a. w z w. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie, pomimo że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami powszechnie obowiązującymi, wobec czego organ odwoławczy mógł samodzielnie zastosować te przepisy i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, zamiast uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, naruszając w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi w całości;
II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd stanowiska SKO, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowych dowodów w postaci ustalenia przez organ I instancji treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących innych przedsiębiorców świadczących usługi pogrzebowe na terenie miasta [...], co skutkowało uchyleniem przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy nie były to dane niezbędne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, wobec czego rozstrzygnięcie takie organ odwoławczy powinien był wydać, a ewentualnie mógł te okoliczności sprawdzić sam w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako akcie prawa miejscowego;
III. prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że organy odwoławcze nie mogą orzekać reformatoryjnie w sprawie wydawania zaświadczenia w trybie przewidzianym przepisami działu VII kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż tylko organy wykonawcze gminy mogą wydawać tego rodzaju zaświadczenia, podczas gdy organ II instancji nie tylko mógł dokonać samodzielnie oceny czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu, ale i dokonał wykładni postanowień planu w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, wobec czego brak było podstaw do uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ale zachodziły podstawy do wydania przez SKO merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie;
IV. prawa materialnego, to jest art. 87 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania w sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że SKO nie może wydać skarżącym wnioskowanego zaświadczenia, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i dopuszczalne jest wydanie na podstawie jego przepisów rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy, czego konsekwencją było prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie w sposób naruszający zasadę zaufania jego uczestników do władzy publicznej, oraz zasadę wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do Sądu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim w realiach tej sprawy, zdaniem Sądu odwoławczego, zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, zaś Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności kwestionowanego postanowienia SKO w Nowym Sączu trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności planowanej przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które to zaświadczenie (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane) należy przedstawić wraz ze zgłoszeniem w tym przedmiocie.
W realiach tej sprawy zaskarżone postanowienie SKO w Nowym Sączu wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 63 § 3, art. 64 § 2, art. 144, art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 k.p.a. i po raz kolejny uchylało odmowę Burmistrza Miasta [...] wydania zaświadczenia skarżącym o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla budynku położonego w [...] przy ul. [...], na nieruchomości obejmującej działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Nie jest sporne, iż SKO w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r. uchyliło poprzednie postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 września 2019 r. odmawiające wydania skarżącym zaświadczenia o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, iż kolejne rozstrzygnięcie kasacyjne SKO w Nowym Sączu jest prawidłowe albowiem nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy reformatoryjnego postanowienia w trybie przewidzianym przepisami działu VII kodeksu postępowania administracyjnego tj. obejmującym wydawanie zaświadczeń – przy uwzględnieniu specyfiki trybu wynikającego z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Skarżący we wniesionym środku odwoławczym zarzutami opartymi na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazując, iż błędnie przyjął, że organ odwoławczy nie może wydać w tym wypadku postanowienia merytorycznego (wydać zaświadczenia żądanej treści), zamiast po raz kolejny uchylać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w sytuacji gdy nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych dowodów skoro miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującym, i tym samym dopuszczalne jest wydanie na podstawie jego przepisów rozstrzygnięcia merytorycznego.
Powyższego poglądu skarżących w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zaakceptować. Zatem przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w z w. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. jak też art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. jak i niezastosowanie art. 87 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a., pozostają nieusprawiedliwione.
Należy w tym miejscu zauważyć, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego przy dokonanym zgłoszeniu należy do niego dołączyć zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na terenie miast [...], jak wynika z akt sprawy, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (Dział) przyjęty uchwałą nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. z późniejszymi zmianami. Wnioskiem z dnia 9 maja 2019 r. uzupełnionym kolejnymi pismami, skarżący w trybie Działu VII k.p.a. wnieśli o wydanie zaświadczenia o zgodności planowanego zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku pn. "Warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną ([...])" na "Warsztat rzemieślniczy z salą ekspozycyjną wraz z wbudowanymi usługami komercyjnymi" z ustaleniami ww. prawa miejscowego. Jak wyżej już zaznaczono pierwotnie wydane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia z dnia 30 września 2019 r. uchylone zostało przez SKO w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a w jego motywach precyzyjnie wskazano zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżących. Wydane kolejne postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 27 marca 2020 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, nie uwzględniające wskazań organu odwoławczego zawarte w ww. kasacyjnym rozstrzygnięciu, ponownie zostało uchylone w trybie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z dnia 11 września 2020 r. przez organ odwoławczy.
Trafnie w zakwestionowanym wyroku uznano, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w trybie przewidzianym przepisami działu VII kodeksu postępowania administracyjnego tj. obejmującym wydawanie zaświadczeń – przy uwzględnieniu specyfiki trybu wynikającego z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane – jest możliwe reformatoryjne orzekanie przez organ II instancji, a następnie prawidłowo uznano, iż nie jest to dopuszczalne, przedstawiając do tego prawidłowe uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji zasadnie zauważył, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno – techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (p.p.s.a.) tj. inną niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 219 k.p.a.). Rozpoznając zażalenie na postanowienie organ odwoławczy może jedynie wydać postanowienie, natomiast nie może w zastępstwie organu I instancji wykonać czynności materialno – technicznej. Nie może też w postanowieniu orzec o wydaniu zaświadczenia. W trybie wydawania zaświadczeń – niezależnie od ich przedmiotu – nie ma możliwości uchylenia postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia i reformatoryjnego orzeczenia o wydaniu zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Przede wszystkim trafnie powołano się w tym zakresie, na stronie 10 uzasadnienia, na stanowisko doktryny odnoszące się do tej kwestii.
Za stanowiskiem przyjętym w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji przemawia również prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, iż kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy może uchylić postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia, gdy uzna je za błędne i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – patrz wyroku NSA z dnia 27 marca 2009 r. II OSK 443/08.
Należy także podkreślić, iż stanowisko, że organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy wydania zaświadczenia nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia wynika z treści uchwały NSA z 27 lipca 2009 r. I OPS 2/09, w której zagadnieniem budzącym wątpliwości prawne było co prawda to czy organem drugiej instancji w sprawach wydawania zaświadczeń o samodzielności lokali, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), jest samorządowe kolegium odwoławcze, czy też wojewoda, niemniej jednak w uzasadnieniu tej uchwały poczyniono uniwersalne rozważania, które pozostają aktualne w realiach tej sprawy. Z treści uzasadnienia wskazanej wyżej uchwały wynika bowiem, że "Przepisy działu VII K.p.a. bezpośrednio odnoszą się wyłącznie do określenia trybu wszczęcia postępowania, terminu wydania zaświadczenia, dopuszczenia możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia. Jednakże brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza, że powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie sądowym odnoszącym się do problematyki zaświadczeń (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1321/96; postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r. sygn. akt III RN 9/97, OSNP 1997, nr 20, poz. 395), jak i w aktualnych wypowiedziach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1816/07, ONSAiWSA 2009, nr 1, poz. 5), jednolicie jest przyjmowane, że w zakresie nieuregulowanym w dziale VII do postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 124 i 125 k.p.a., natomiast do zażalenia na to postanowienie - przepisy art. 141 i nast. k.p.a. W piśmiennictwie kwestia związana z odpowiedniością stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego do postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wzbudza wprawdzie pewne wątpliwości, ale do zagadnień spornych nie należy obowiązek traktowania zażalenia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., jako środka odwoławczego w rozumieniu art. 141-144 k.p.a. (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka: glosa do postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 465/08, OSP 2009, nr 1, poz. 2). Podkreśla się w piśmiennictwie, że kodeksowa regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest niezwykle lakoniczna, niemniej jednak z wykładni systemowej i celowościowej wynika, iż w odniesieniu do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści powinny być stosowane przepisy rozdziału 11 działu II K.p.a. (por. W. Chróścielewski: glosa do wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 433/98, OSP 2001, nr 6, poz. 284).", "Tylko w sytuacji, gdy nie zostanie spełnione żądanie - dla wzmocnienia pozycji osoby ubiegającej się o zaświadczenie - Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje uruchomienie toku instancji, w którym dwa organy będą upoważnione do orzekania odnośnie do podstaw odmowy wydania zaświadczenia. Odpowiedniość zastosowania w stosunku do zaświadczeń przepisów dotyczących uprawnień organu wyższego stopnia wyrażać się będzie w tym, że organ wyższego stopnia uprawniony jest do rozstrzygnięcia jedynie o prawie odmowy lub obowiązku wydania zaświadczenia, nie jest natomiast upoważniony do wydania samego zaświadczenia. (...) Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując ww. uchwałę, w całości zaaprobował wyrażane w literaturze przedmiotu stanowisko odnośnie do zawężonego (kasacyjnego) zakresu uprawnień organu drugiej instancji w rozważanej sprawie"- koniec cytatu.
Pogląd ten jest w pełni podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie.
Przedstawione zatem powyżej rozważania wskazują jednoznacznie, że organ wyższego stopnia, w tej sprawie SKO w Nowym Sączu, nie dysponuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, kompetencją do reformatoryjnego orzekania w sprawie wydania dla skarżących zaświadczenia żądanej treści i w tych okolicznościach mimo, że organ odwoławczy rozstrzygał po raz drugi w tym trybie to nie mógł jednak zastosować konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie zaświadczenia zastrzeżono więc tylko dla właściwych rzeczowo organów. Stwierdzenie przez organ wyższego stopnia, że działanie organu spełnia kryteria legalności, stanowi podstawę do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez ubiegającą się o nie osobę. Te cechy zażaleniowego toku instancji w sprawach o wydanie zaświadczenia z działu VII stanowią podstawę do przyjęcia wniosku, że zażalenie to ma charakter względnie dewolutywny w ujęciu formalnym. Organ wyższego stopnia wykonuje władztwo procesowe wyłącznie w zakresie kontroli działań organu pierwszej instancji, bez możliwości przejęcia sprawy do rozpoznania. Równocześnie specyfika tych uproszczonych spraw może wywołać stan, kiedy wskazania organu "zażaleniowego" poczynione na podstawie art. 138 § 2 in fine w zw. z art. 144 ograniczą organ pierwszej instancji w czynnościach procesowych przy ponownym załatwianiu sprawy wyłącznie do wariantu wydania zaświadczenia.
Zatem przedstawione powyżej rozważania uzasadniają przyjęcie poglądu, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji, kwestionowane skargą kasacyjną, w pełni odpowiada prawu. Żaden z zarzutów wniesionego środka odwoławczego nie mógł doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami kasacji.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.