II OSK 1470/07

II SA/Łd 95/07 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Markiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek /przewodniczący/
Jolanta Rosińska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OSK 1470/07 - Wyrok NSA z 2008-11-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 24 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego – W. P. kwotę 5.600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...], znak: [...] Prezydent Miasta Z. wymierzył W. P. administracyjną karę pieniężną w wysokości 120.943,10 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia kasztanowca [...] z terenu nieruchomości położonej w Z. przy ulicy A .
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w związku ze zgłoszeniem z dnia 22 sierpnia 2006r. w sprawie wycinki drzewa z terenu wyżej wskazanej nieruchomości sprawdzono rejestr wniosków i decyzji dotyczących wycięcia drzew i stwierdzono, że właściciel posesji – W. P. nie posiadał stosownego zezwolenia na wycięcie drzewa.
Pracownicy Urzędu Miasta Z. wraz z funkcjonariuszem Straży Miejskiej oraz Komendy Powiatowej Policji w Z. dokonali w dniu 23 sierpnia 2006r. oględzin posesji przy ul. A w Z. Z oględzin sporządzono notatkę służbową. Z poczynionych ustaleń wynika, że usunięte drzewo to kasztanowiec [...], którego obwód wynosił 235 cm.
Organ ustalił także, iż wycięte drzewo figurowało do 3 lipca 2006 r. w rejestrze pomników przyrody. Wyrejestrowanie drzewa nastąpiło na skutek złego stanu fitosanitarnego drzewa, które stwarzało zagrożenie.
W. P. w złożonych przed organem I instancji wyjaśnieniach przyznał, że nie posiadał zezwolenia na wycięcie drzewa, działał w przekonaniu, iż zgoda na jego wycięcie wynika z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...], którego treść uzgadniała pełną redukcję korony kasztanowca. Prezydent Miasta Z. nie uwzględnił powyższych wyjaśnień i wymierzył stronie karę za usunięcie drzewa, wskazując, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami usunięcie drzew z terenu nieruchomości musi być poprzedzone uzyskaniem zezwolenia wydawanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Od powyżej decyzji odwołał się W. P. wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Skarżący podniósł, że przy wydaniu decyzji zostały naruszone art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Naruszenie wymienionych przepisów W. P. uzasadnił w ten sposób, iż działał w zaufaniu do organów państwowych będąc przekonany, że wszelkie podejmowane przez niego kroki są zgodne z prawem. Za zezwolenie na wycięcie drzewa potraktował postanowienie Wojewody [...], w którym podkreślano, iż drzewo stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jedynym postawionym warunkiem było wykreślenie drzewa z listy pomników przyrody. Skarżący podkreślił, że nikt nie poinformował go o konieczności wystąpienia do Urzędu Miasta Z. o wydanie zezwolenia. Podniósł, iż w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, że nieznajomość prawa szkodzi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie uwzględniło zarzutów stawianych decyzji organu I instancji i decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz § 1 pkt 2 i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229).
Organ II instancji ocenił, jako niesporne, iż W. P. nie złożył wniosku
o usunięcie drzewa, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. - o ochronie przyrody i dokonał wycinki drzewa bez wymaganego przez prawo zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło wyjaśnień strony, która za równoznaczne z przedmiotowym zezwoleniem uznała postanowienie, działającego z upoważnienia Wojewody [...], Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...], znak: [...]. Wskazane postanowienie uzgadniało jedynie pełną redukcję korony drzewa - kasztanowca [...] - będącego pomnikiem przyrody, przy czym, uzgodnienie powyższe, zgodnie z pkt 2 postanowienia, zaczęło obowiązywać pod warunkiem, skreślenia obiektu z rejestru pomników przyrody.
Przedmiotowe postanowienie stanowiło uzgodnienie, o którym mowa w art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Z powołanego przepisu wynika obowiązek dokonania takiego uzgodnienia w przypadku prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody. Organ zaakcentował, iż w analizowanym przypadku istotne znaczenie miało zlikwidowanie zagrożenia bezpieczeństwa powszechnego.
Podkreślono jednakże, iż uzyskanie powyższego uzgodnienia nie zwalniało W. P. z konieczności uzyskania zgody właściwego organu na usunięcie przedmiotowego drzewa. Organ stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 83 ust. 6 ustawy, w którym określono przypadki zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia usunięcia określonych kategorii drzew lub krzewów.
Organ odwoławczy nie podzielił podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 9 Kpa, zgodnie z którym na gruncie postępowania administracyjnego nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi). W analizowanym przypadku toczyło się jedynie postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Nie toczyło się inne postępowanie, albowiem nie został złożony wniosek, który by takie postępowanie wszczynał. Organ stwierdził, iż skarżący nie musi znać przepisów procedury administracyjnej, winien jednak znać przepisy prawa materialnego, w tym wypadku ustawy o ochronie przyrody. Ustawa ta adresowana jest nie tylko do organów stojących na straży jej uregulowań, ale również do obywateli. Ponadto przepisy cytowanej ustawy nie nakładają na organy administracyjne obowiązku informowania obywateli o konieczności uzyskania zgody na wycięcie drzewa. Co za tym idzie, dokonanie określonych powyżej czynności, bez takiego zezwolenia, pociąga za sobą konsekwencje ustawowe w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Organ odwoławczy podkreślił, iż zniesienie w stosunku do wyciętego drzewa ochrony prawnej przysługującej pomnikom przyrody na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...], nie zwalnia skarżącego z konieczności podjęcia czynności zmierzających do uzyskania zgody na jego wycięcie.
Prezydent Miasta Z. po stwierdzeniu usunięcia drzewa miał podstawy do wydania decyzji nakładającej karę. Uczynił to, w ocenie organu II instancji, przy zachowaniu reguł postępowania określonych w ustawie o ochronie przyrody oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów. Rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) oraz obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (M.P. Nr 62, poz. 861).
W dniu 15 stycznia 2007r. W. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 kpa oraz art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9, art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. - o ochronie przyrody. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w świetle działań organów administracji oraz treści wydawanych przez te organy aktów istniały podstawy do przyjęcia, iż spełnione zostały wszelkie warunki umożliwiające usunięcie drzewa. Zdaniem skarżącego brak należytej informacji o istnieniu wymogu prawnego nie może go obciążać. Przepisy prawa nie mogą być rozumiane w ten sposób, by stwarzały możliwość obciążenia obywatela karą za wycięcie drzewa, jeśli organ administracji poinformował obywatela, iż drzewo jest zdegradowane, chore i stwarza szczególne i bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz, że przeznaczone zostało do usunięcia. Skarżący podniósł, iż w protokole z dnia 19 grudnia 2005r. dokumentującym oględziny drzewa przez przedstawicieli Prezydenta Miasta Z. oraz przedstawiciela Wojewody [...] stwierdzono, że stopień uszkodzenia drzewa na skutek działania szkodników i infekcji stwarza bezpośrednie zagrożenie dla ludzi i mienia. Nadto z protokołu wynika, iż brak jest realnych możliwości wykonania zabiegów pielęgnacyjnych zwiększających bezpieczeństwo drzewa i z uwagi na lokalizację uzasadnione jest usunięcie drzewa.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. -o ochronie przyrody, skarżący wskazał, iż stosownie do art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 tej ustawy, nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych, a także takich, które obumarły lub nie rokują szans na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W tej sytuacji zdaniem skarżącego skoro za usunięcie drzewa nie zostałaby pobrana opłata, to również kara obliczona jako trzykrotność takiej opłaty wynosi zero.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.".
Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w S. została wydana z naruszeniem art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
Stosownie do przywołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Cytowany przepis statuuje jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, określaną jako zasada udzielania pomocy prawnej stronom i uczestnikom postępowania.
W myśl tej zasady organy administracji mają obowiązek czuwania by strony postępowania (i inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Powyższy obowiązek winien być realizowany przez udzielanie stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Podkreślenia wymaga, iż organ administracyjny ma obowiązek udzielania wszelkich informacji faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotu sprawy. Cytowany przepis stanowiąc o obowiązku udzielania informacji dotyczących okoliczności prawnych nie ogranicza ich zakresu tylko do norm regulujących postępowanie administracyjne. Organy administracji zobligowane są zatem informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach o charakterze procesowym jak i tych wynikających z przepisów postępowania oraz prawa materialnego (por. B. Adamiak w: B. Adamiak i J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 65).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. błędnie odczytało treść art. 9 k.p.a.
i bezpodstawnie przyjęło, iż wynikający z omawianego przepisu obowiązek udzielania informacji dotyczy tylko przepisów postępowania administracyjnego.
Nieuprawnione jest również twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będące w istocie konsekwencją powyższego stanowiska, iż strona nie musi znać przepisów procedury administracyjnej, powinna natomiast znać obowiązujące przepisy prawa materialnego.
Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż wyrażona w art. 9 k.p.a. zasada wyeliminowała całkowicie w stosunku do stron postępowania zasadę, w myśl której nieznajomość prawa szkodzi ignorantia iuris nocet (por. Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", PWN Warszawa 1995, str. 83, H. Knysiak - Molczyk "Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym" Zakamycze 2004, str. 275). Z powyższego wynika, iż niezależnie od wiedzy strony postępowania na temat obowiązujących przepisów organ administracyjny ma bezwzględny obowiązek udzielenia stronie informacji o wszystkich przepisach postępowania administracyjnego i prawa materialnego mających lub mogących mieć znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków strony. Przepis nie określa zakresu informacji, wskazuje jednak cel - strona nie może ponieść szkody w wyniku nieznajomości prawa. W tej sytuacji należy przyjąć, iż zakres udzielanych stronie informacji winien być na tyle szeroki by ów cel został osiągnięty.
Sprzeczny z treścią omawianego przepisu, jest również pogląd, iż obowiązek udzielania informacji ciąży na organie administracyjnym tylko w sprawach w których toczy się postępowanie, wyłącznie od jego wszczęcia do zakończenia. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi o obowiązku udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Użyte w przepisie sformułowanie: "będących przedmiotem postępowania" nie oznacza, iż chodzi wyłącznie o prawa i obowiązki wynikające z już toczącego się postępowania. Pod pojęciem "praw i obowiązków będących przedmiotem
postępowania" należy rozumieć wszelkie prawa i obowiązki o charakterze administracyjnym, które mogą być przyznawane i odpowiednio nakładane w postępowaniu administracyjnym. Ograniczenie zakresu działania zasady udzielania informacji wyłącznie do okresu od jego wszczęcia do zakończenia wydaniem decyzji niweczyłoby cel samej zasady, tj. ochronę strony postępowania przed doznaniem szkody.
Odnosząc powyższe, ogólne rozważania, do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż organy administracji w sposób jaskrawy naruszyły art. 9 k.p.a. Prezydent Miasta Z. naruszył przedmiotowy przepis poprzez zaniechanie udzielenia W. P. informacji o obowiązku uzyskania zezwolenia na wycięcie drzewa, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu 19 grudnia 2005 roku przedstawiciele Urzędu Miasta w Z. i [...] Urzędu Wojewódzkiego Delegatura w S. dokonali oględzin kasztanowca [...] znajdującego się na nieruchomości należącej do skarżącego. W protokole tym stwierdzono, iż z uwagi na lokalizację drzewa uzasadnione jest jego wycięcie w sposób kontrolowany oraz, że Delegatura [...] Urzędu Wojewódzkiego w S. podejmie działania zmierzające do wyrejestrowania drzewa z rejestru pomników przyrody w celu umożliwienia jego ścinki. Przedmiotowy protokół nie zawiera natomiast informacji, iż wykreślenie drzewa z rejestru pomników przyrody nie jest jedynym warunkiem do jego wycięcia. W ocenie Sądu w przedmiotowym protokole organy administracji winny poinformować stronę o wszelkich obowiązkach wynikających z przepisów prawa, a dotyczących wycięcia drzewa, w tym o konieczności, uzyskania zezwolenia na jego wycięcie. Także w przywołanym przez stronę skarżącą postanowieniu "uzgadniającym" z dnia [...], które zostało doręczone organowi I instancji, który wydawał decyzję w sprawie niniejszej, nie ma nawet najogólniejszej wzmianki o konieczności uzyskania przez wnioskodawcę innego pozwolenia na usunięcie spornego drzewa, wydawanego przez inny organ, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego.
Brak informacji o tym obowiązku stanowi wyraźne naruszenie art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz w oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.