II OSK 1463/23

II OSK 1463/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2047/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145, 151, 182, 183, 188, 189, 203
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3, 48, 60, 63, 103
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77, 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2047/22 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającą je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 18 maja 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. G. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2047/22, oddalił skargę B. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W związku z zawiadomieniem złożonym przez Ł. M., pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (PINB) przeprowadził 28 maja 2021 r. czynności kontrolne w sprawie legalności budowy drewnianego obiektu budowlanego zlokalizowanego w północno-wschodnim narożniku działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...][...] w [...] – stanowiącej własność B. G.. W związku z tym PINB wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne, o czym zawiadomił strony pismem z 18 maja 2022 r.
Postanowieniem z 18 maja 2022 r. nr [...], PINB – działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej: P.b.) oraz art. 123 § 1 k.p.a. – wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego w północno-wschodnim narożniku działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...][...] w [...] oraz poinformował skarżącą o tym, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że w toku przeprowadzonych czynności ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...][...] w [...] znajduje się budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej o wymiarach: rozpiętość – 5,80m, długość – 6,08 m plus przybudówka – 2,30 m, szerokość przybudówki – 2,50 m, wysokość – 2,50 m, wysokość przybudówki 1,90 m. Budynek gospodarczy pokryty papą na całej powierzchni, dach dwuspadowy (jedna z połaci skierowana jest w kierunku posesji przy ul. [...][...]), wyposażony w zasilanie elektryczne przewodem napowietrznym biegnącym z kamienicy przy ul. [...][...]. Budynek nie jest użytkowany. Usytuowany jest od strony ul. [...] i posesji przy ul. [...][...] w odległości od ogrodzenia odpowiednio – 1,85 m i 0,50 m. Organ zauważył, że w trakcie kontroli skarżąca przedstawiła fotokopie z mapy zasadniczej. Na mapie z 1985 r. widnieje budynek gospodarczy o rozpiętości 2,50 m, a na mapie z 2000 r. budynek gospodarczy o rozpiętości ok. 5,50 m. W ocenie PINB, z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek posiada powierzchnię zabudowy większą niż 35 m2 to nie mieści się w zakresie zastosowania art. art. 29 ust. 1 pkt 14a P.b., a tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
PINB podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury decyzją nr [...] z 8 września 1992 r. zatwierdził plan realizacyjny inwestycji na terenie położonym w Warszawie przy ul. [...][...] i zezwolił na budowę garażu murowanego parterowego. Zdaniem organu I instancji, ww. decyzja nie dotyczy obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania a garażu znajdującego się w północnym narożniku działki ew. nr [...]. PINB zauważył również, że pierwotna część spornego obiektu widniała na kopiach mapy zasadniczej z 1985 r. i 2000 r., jednak z racji wykonywania kolejnych robót budowlanych polegających na wykonaniu przybudówki bez wymaganych prawem zezwoleń, przyjął, że w sprawie doszło do tzw. ciągu samowoli budowlanej. Dlatego też w sprawie zastosował obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego.
Postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r. nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB podał, że organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7, 8,10 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. WINB wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż sporny budynek istniał już w 1985 r., co wynika z przedstawionej przez skarżącą mapy zasadniczej. Natomiast na mapie z 2000 r. w miejscu przedmiotowego budynku gospodarczego istniał już obiekt o innych – większych parametrach. W takiej sytuacji uznać należy, że obecny kształt obiektu jest wynikiem tzw. ciągu samowoli budowlanej. Jeżeli bowiem samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. WINB dodał, że nie można z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy podniósł, że Urząd Dzielnicy [...] Wydział Architektury nie dysponuje dokumentami, świadczącym i o legalności przedmiotowego budynku gospodarczego, zaś archiwalna decyzja nr [...] z 8 września 1992 r. dotyczy innego obiektu usytuowanego na tej działce, tj. parterowego garażu murowanego. Nie może ona stanowić o legalności budynku objętego niniejszym postępowaniem, albowiem zezwalała na realizację obiektu murowanego, a nie drewnianego, a ponadto sama skarżąca podnosi, że sporny budynek istnieje na działce od lat poprzedzających wydanie ww. decyzji. Organ odwoławczy zgodził się z PINB , że w tej sytuacji zastosowanie znajduje postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o art. 48 P.b., a organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną przewidzianą w tym przepisie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Ponadto,WINB uznał, że PINB prawidłowo poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także w treści rozstrzygnięcia o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy dodał, że procedura legalizacyjna nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego.
Skargą B. G. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 3 pkt 2 P.b.; art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że nie ma wątpliwości, że sporna inwestycja stanowi obiekt budowlany. Skarżąca wskazywała, że obiekt ten nie jest budynkiem, ponieważ nie posiada "w całości fundamentów". W ocenie Sądu, niewątpliwie jest to obiekt trwale związany z gruntem, albowiem jest posadowiony w taki sposób, by być odpornym na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający stabilność. Obiekt ten posiada również fundament rozumiany jako element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli i za pomocą którego jest umocowany i zakotwiony w gruncie. Struktura – prawdopodobnie betonowa – która pełni funkcję fundamentu tego budynku jest zobrazowana na fotografii umieszczonej w aktach administracyjnych na karcie 41 (w lewym dolnym rogu). Sąd zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż fundament obecnie nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony. Sporny obiekt posiada również dach, a zatem w pełni odpowiada definicji budynku, przytoczonej powyżej i zawartej w art. 3 pkt 2 P.b.
Sąd zwrócił uwagę, że w toku postępowania, organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały sporny budynek jako budynek gospodarczy. Wskazał, że jak wynika z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek gospodarczy to "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Z kolei skarżąca w toku postępowania wskazywała, że obiekt ten (choć jej zdaniem nie wykazano, że jest budynkiem), pełni funkcję garażu. Sąd wyjaśnił zatem, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat – o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Jak wynika z tego przepisu, bez względu na to czy obiekt ten zostanie zakwalifikowany jako budynek gospodarczy (jak chce tego organ) czy jako garaż (jak wydaje się wskazywać skarżąca), jest objęty taką samą reglamentacją Prawa budowlanego. Z wymiarów spornego budynku – których skarżąca nie zakwestionowała – wynika, że powierzchnia zabudowy tego budynku przekracza 40 m², a zatem ta inwestycja nie mieści się w zakresie zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. W ocenie Sądu, budowa tego obiektu nie była objęta również innymi wyjątkami od wymogu pozwolenia na budowę, w szczególności przewidzianymi w art. 29 ust. 1 pkt 18 P.b. (z uwagi na inną funkcję), art. 29 ust. 1 pkt 29 oraz ust. 2 pkt 1 P.b. (z uwagi na brak funkcji rolnej), art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. (inna lokalizacja) ani art. 29 ust. 2 pkt 8 P.b. (inna funkcja). W związku z tym wzniesienie tego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Sąd wskazał, że odnośnie do daty powstania tego obiektu organ ustalił, m.in. na podstawie dokumentacji przedłożonej przez skarżącą, że w tej samej lokalizacji już w 1985 r. istniał obiekt, lecz o innych rozmiarach. Wynika to z kopii mapy ewidencyjnej z 1985 r. Z kolei na mapie ewidencyjnej z 2000 r. w tym samym miejscu znajdowały się już dwa budynki połączone ze sobą. Skarżąca wskazywała natomiast w toku postępowania administracyjnego, że od przełomu lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX w. sporny obiekt stał i stoi na posesji w tym samym miejscu i kształcie. Zdaniem Sądu to wyjaśnienie skarżącej stoi w oczywistej sprzeczności z danymi wynikającymi z przedłożonych przez nią map ewidencyjnych z 1985 r. i z 200 r., z których wynika, że do obiektu istniejącego najpóźniej w 1985, przed lub w roku 2000 dobudowano (lub połączono z nim) kolejny o podobnych rozmiarach, a po 2000 r. powiększono ten obiekt do aktualnych rozmiarów. Zatem w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że sporny obiekt osiągnął swoje aktualne parametry w wyniku szeregu następujących po sobie robót budowlanych. Skarżąca nie przedłożyła przy tym pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót obejmujących jakiekolwiek prace przy tym obiekcie, Dopiero 25 maja 2021 r., tj. już po oględzinach spornego obiektu przez PINB, skarżąca złożyła do organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie budowy lub innych robót budowlanych, dotyczące remontu garażu sposobem gospodarczym z materiałów niepalnych, który zaplanowała na sierpień 2021r. Zgłoszenie to w oczywisty sposób nie potwierdza legalności wzniesienia spornego obiektu ani też kolejnych inwestycji związanych z jego rozbudową, objętych kontrolowanym postępowaniem. W toku tego postępowania, organ nadzoru budowlanego podjął wszelkie kroki niezbędne do ustalenia, czy sporny obiekt powstał w rezultacie legalnej inwestycji. Zwrócono się w tym celu zarówno do skarżącej jak i do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W rezultacie uzyskano jedynie potwierdzenie legalnego wzniesienia innego (murowanego) obiektu, położonego w głębszej części działki skarżącej.
Sąd podniósł, że jak wynika z ustaleń organów obu instancji, w zachowanych zespołach archiwalnych nie istnieje żaden dokument świadczący o legalności prac przy spornym budynku. Należy założyć, że skoro zbiory w archiwum istnieją, to gdyby pozwolenie na budowę uzyskano (lub dokonano zgłoszenia), zostałoby ono odnalezione. Sąd podkreślił, że roboty budowlane przy wzniesieniu i rozbudowie spornego obiektu wymagają zgłoszenia przewidzianego w art. 30 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu, jak również w brzmieniu dotychczasowym, a ponadto podlegały reglamentacji ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Nie zostały w szczególności zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na mocy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie mamy zatem do czynienia z tzw. ciągiem samowoli budowlanej. Zakończenie budowy spornego obiektu nastąpiło po dniu wejście w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r. kiedy to budynek osiągnął obecne parametry, kształt i funkcję. Prawidłowo zatem organy zastosowały w niniejszej sprawie przepisy obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane. Jak wynika z uchwały 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, "samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt K 9/95, OTK 1996, nr 1, poz. 2)". Zdaniem Sądu teza ta odpowiada stanowi faktycznemu, w którym wydano zaskarżone postanowienie. Sąd podkreślił przy tym, że zaskarżone postanowienie nie musi oznaczać rozbiórki spornego budynku. W postanowieniu tym pouczono skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Zatem to również od skarżącej zależą przyszłe losy spornego budynku.
W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Jak wynika z poprzednich akapitów uzasadnienia, organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zgromadziły i oceniły materiał dowodowy i podjęły niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Organy nie naruszyły również art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. albowiem ustalenia oparły na szeregu czynności wyjaśniających, uwzględniwszy rezultat oględzin obiektu oraz dokumenty zgromadzone w toku postepowania. Sąd podkreślił, że skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów wskazujących na legalność inwestycji, które doprowadziły do powstania spornego budynku w jego aktualnym kształcie, a składane przez nią wyjaśnienia nie znalazły potwierdzenia nawet w przedłożonych przez skarżącą dokumentach (mapach). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej, WINB prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 144 k.p.a., albowiem prawidłowo ustalono charakter spornego obiektu jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. i obowiązek podjęcia przez organy czynności wynikających z art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżony akt był dotknięty jakimikolwiek innymi wadami, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie. Dlatego też Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną B. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także nieuwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w z w. art. 3 pkt 2 P.b. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności wydanej decyzji przez sąd administracyjny i uznanie, że obiekt będący przedmiotem postępowania stanowi budynek w rozumieniu ustawy P.b. podczas, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do dokonania bezspornych ustaleń w tym zakresie;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności wydanej decyzji przez sąd administracyjny i uznanie, że obiekt będący przedmiotem postępowania częściowo powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., a częściowo po tej dacie, podczas gdy w istniejącym obecnie kształcie istnieje od lat siedemdziesiątych;
d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że budowa spornej nieruchomości nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. i samowola budowlana była ciągiem pewnych zdarzeń na przestrzeni lat, tj. przed 1995 r. i po tej dacie, podczas gdy z okoliczności sprawy nie wynika, czy i jakie roboty przy obiekcie na przestrzeni lat były wykonywany i czy miały charakter ciągły i trwały nieprzerwanie do czasu rozpoczęcia prac związanych z jego wzniesieniem, co ma istotne zwłaszcza w kontekście dokonanej przez organ i Sąd dowolnej oceny dowodów zalegających w sprawie w postaci fotokopii/kserokopii map ewidencyjnych i zasadniczych, które stały się podstawą do uznania przez sąd rozpoznający sprawę, że doszło do kontynuacji samowoli budowlanej (ciągu samowoli) rozpoczętej przed 1 stycznia 1995 r., a w konsekwencji doprowadziło do zastosowania w powyższym zakresie niewłaściwego prawa materialnego, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajdują się dowodowy przeciwne;
e) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jednostronne i niepełne ustosunkowanie się Sądu do podniesionych w skardze zarzutów i braku odniesienia się do dowodów przeciwnych;
2. prawa materialnego przez:
a) art. 48 w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ujednolicenie, z punktu widzenia legalności, skutków samowoli budowlanej "ciągłej" trwającej od czasu sprzed 1 stycznia 1995 r. do lat po tej dacie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie obiekt powstał przed 1 stycznia 1995 r., a zatem nie było możliwe orzeczenie rozbiórki tego obiektu, zwłaszcza na podstawie art. 48 P.b.;
b) art. 103 ust. 2 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedziałanie na podstawie właściwego prawa materialnego i orzekanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, podczas gdy sporna nieruchomość została wybudowana przed 1995r. i w konsekwencji tego zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanym. W piśmie z dnia 7 kwietnia 2023 r. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, stąd też zasługiwała na uwzględnienie. Zasadne okazały się bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było ostateczne postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z 18 maja 2022 r. nr [...], wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego w północno-wschodnim narożniku działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...][...] w [...] oraz informujące o tym, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację.
Mając na względzie przedmiot niniejszego postępowania w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organ I instancji oparł postępowanie legalizacyjne na ustaleniu, że sporny budynek gospodarczy istniał już w 1985 r., co wynika ze znajdującej się w aktach mapy zasadniczej. W związku natomiast z tym, że na mapie z 2000 r. w miejscu przedmiotowego budynku gospodarczego istniał obiekt o innych, większych parametrach, PINB stwierdził, że obecny obiekt powstał w wyniku tzw. ciągu samowoli budowlanej. Z racji zatem wykonywania przez inwestora przy ww. obiekcie istniejącym w 1985 r. kolejnych robót budowlanych polegających na wykonaniu przybudówki bez wymaganych zezwoleń, co uwidacznia mapa z 2000 r., zastosowanie w tej sprawie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Ustalenia te zostały podzielone zarówno przez organ odwoławczy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający skargę B. G. na postanowienie MWINB z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr [...].
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dla stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej zastosowanie powinny mieć przepisy obowiązujące w chwili powstania samowoli budowlanej, bowiem kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10). Podkreślić trzeba, że data powstania obiektu budowlanego jest okolicznością, której ustalenie ma pierwszorzędne znaczenie dla oceny, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną oraz ewentualnie jaki tryb (zgłoszenie lub pozwolenie na budowę) powinien być zastosowany. Przy czym prawidłowe zastosowanie przepisów prawa budowlanego zawsze wymaga możliwie precyzyjnego ustalenia daty jego budowy, celem zastosowania właściwych przepisów reglamentujących proces inwestycyjny. Tymczasem z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynikało - tak jak to przyjęły orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji - że sporny budynek gospodarczy zrealizowany w wyniku stwierdzonego ciągu samowoli budowlanej, powstał po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a w konsekwencji, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie miały przepisy tej właśnie ustawy a nie ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Zwrócenia uwagi wymaga, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia orzekających w sprawie organów, iż obiekt ten w obecnym kształcie, tj. o wymiarach 5,80 x 6,08 m i wysokości 2,50 m wraz z przybudówką o wymiarach 2,30 x 2,50 m i wysokości 1,90 m, powstał po 1 stycznia 1995 r. (data wejście w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) oparte zostały wyłącznie na okoliczności jego uwidocznienia w tym kształcie na mapie ewidencyjnej z 2000 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnotowanie spornego obiektu w pierwotnym kształcie na mapie ewidencyjnej sporządzonej w 1985r. a w obecnym kształcie na mapie z 2000 r. – wobec braku jakichkolwiek innych dowodów - w żaden sposób nie przesądza o tym, że stwierdzony w sprawie szereg następujących po sobie robót budowlanych, w wyniku których doszło do wzniesienia tego obiektu w aktualnym kształcie, zakończył się po 1 stycznia 1995 r. Równie dobrze roboty budowlane, w wyniku których doszło do rozbudowy obiektu uwidocznionego na mapie zasadniczej z 1985 r., mogły być zakończone po sporządzeniu tej mapy a przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uwidocznienie spornego obiektu w aktualnej formie dopiero na mapie ewidencyjnej z 2000 r. w żaden sposób nie świadczy o zakończeniu jego budowy po 1 stycznia 1995 r. Dokładne ustalenie daty zakończenia robót budowlanych, w wyniku których powstał przedmiotowy budynek gospodarczy ma natomiast w tej sprawie istotne znaczenie z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz ze względu na art. 60 w zw. z art. 63 ust. 1 tej ustawy. W pierwszym przypadku chodzi o to, które przepisy mają zastosowanie, w drugim natomiast, czy na właścicielu obiektu budowlanego ciąży obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących budowy. Trzeba bowiem mieć na względzie, że skoro ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierała odpowiednika art. 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (bądź zgłoszenia). W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę (lub dokumentacji dotyczącej zgłoszenia), zaś brak możliwości okazania takiej dokumentacji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06). Dlatego też istotne było, w ramach tego postępowania, ustalenie przez organy kiedy dokładnie doszło do zakończenia budowy obiektu budowlanego objętego postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., II OSK 1325/13, LEX nr 1637147). Wyczerpujących ustaleń w tym zakresie orzekające w sprawie organy nie poczyniły, czego wadliwie nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji braku powyższego ustalenia nie wiadomo jakie przepisy należy uwzględnić przy ocenie zaistnienia ewentualnej samowoli budowlanej. Brak jest także podstaw do kategorycznego twierdzenia, że sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej.
Z tych przyczyn zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wobec braku kluczowych ustaleń w niniejszym postępowaniu, w zakresie daty powstania spornego obiektu i obowiązujących w czasie jej powstania przepisów, ocenę zarzutu naruszenia art. 3 pkt 2, art. 48 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. uznać należy za przedwczesną.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zatem dokonać wyczerpujących ustaleń w zakresie dotyczącym daty powstania spornego obiektu w aktualnym kształcie, mając na uwadze, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy w żaden sposób nie wyjaśnia powyższej kwestii. Nadmienić przy tym trzeba, że z uwagi na zasady ogólne procedury administracyjnej rolą organu jest poparcie ustaleń na wszechstronnie zebranym i ocenionym materiałem dowodowym.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.