II OSK 1451/16

II OSK 1451/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 737/15 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2016-01-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2, art. 84
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 19 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 737/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " [...] " w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 737/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2015 r nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W prowadzonym w związku z wnioskiem J. B. o przeprowadzenie kontroli przewodów wentylacyjnych oraz projektów instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku przy ul. S. [...] w C. postępowaniu administracyjnym, postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" - zarządcę przedmiotowego obiektu mieszkalnego- obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przewodów kominowych, obsługujących lokale mieszkalne w budynku.
Uwzględniając wnioski płynące z przedłożonej ekspertyzy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej oraz lokatorom wymienionym w decyzji usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym m.in. poprzez montaż elastycznych aluminiowych przewodów nieizolowanych (posiadających deklarację zgodności z PN-EN 13180:2002) lub alternatywnie poprzez ich uszczelnienie ochronnymi zokładkami przelotowymi ALUFOL.
Śląski Wojewodzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił powyższą decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu na konieczność właściwego ustalenia adresatów nałożonych obowiązków.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, poprzez montaż elastycznych aluminiowych przewodów nieizolowanych (posiadających deklarację zgodności z PN-EN 13180:2002) we wszystkich przewodach kominowych w budynku lub alternatywnie poprzez ich uszczelnienie ochronnymi wkładkami przelotowymi ALUFOL - zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej.
Po rozpoznaniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu w niniejszej sprawie wypełniona została przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 - delj Pr. bud.). Przedmiotowy budynek znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym, co potwierdzała przedłożona w sprawie przez Spółdzielnię ekspertyza techniczna, uzasadniając ingerencję organów nadzoru. Organ II instancji podzielił ustalenia organu powiatowego w C., iż zgodnie z zaleceniami wymienionej ekspertyzy technicznej w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] zostały usunięte gazowe podgrzewacze wody z łazienek tychże lokali, a w lokalach mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] odłączone zostały okapy włączone do przewodów kominowych w pomieszczeniach kuchennych w tychże lokalach. Stąd też w ocenie organu zakres nakazu jest właściwy, gdyż ma uzasadnienie w zaleceniach zawartych w ekspertyzie technicznej. Odnosząc się do zakwestionowania przez Spółdzielnię nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, iż nakaz ten został ustalony w oparciu o przedłożoną przez samą Spółdzielnię ekspertyzę techniczną oraz ustalenia poczynione przez organ powiatowy podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych
Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że brak jest dostatecznych podstaw prawnych do zakwestionowania stanowiska organów orzekających co do obciążenia skarżącej obowiązkiem wykonania określonych robót budowlanych wynikających z zaskarżonej decyzji. Obowiązek ten wynikał z przedstawionej ekspertyzy technicznej przewodów kominowych lokali mieszkalnych w budynku sporządzonej w sierpniu 2014 r. przez uprawnione osoby, w tym przez rzeczoznawcę budowlanego o specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Przy stwierdzeniu niewłaściwego stanu technicznego budynku, mogącego stwarzać zagrożenie dla życia lub mienia jego użytkowników, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie w związku z niewłaściwym stanem technicznym przewodów spalinowych i czego skarżąca nie kwestionowała, zachodziła potrzeba podjęcia niezwłocznych działań celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Z uwagi na podnoszone przez skarżącą okoliczności braku obecnie realnej możliwości wykonania nałożonego obowiązku i wykonania go dopiero po zmianie sposobu podgrzewania wody oraz w przypadku pozostawienia podgrzewaczy gazowych konieczności uszczelnienia przewodów spalinowych wkładami ze stali kwasoodpornej, a nie aluminiowymi, Sąd wskazał, że w postępowaniu mającym na celu kontrolę prawidłowości utrzymania obiektu budowlanego, zmierzającym do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie, organ administracji nie bada w jaki sposób i za pomocą jakich środków nałożone obowiązki zostaną zrealizowane. Ujawniając taki stan faktyczny organ nadzoru budowlanego do właściciela bądź zarządcy budynku kieruje nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Uprawnienie organu administracji wynikające z wymienionych wcześniej przepisów Prawa budowlanego stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela czy zarządcy budynku niezależnie od jego woli.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [....], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek przyjęcia, że istniały przesłanki do ingerencji organów nadzoru budowlanego,
2. naruszenie art. 8 i 11 K.p.a. poprzez przyjęcie za prawidłowe trybu działania organów administracyjnych nie uwzględniającego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym podjętego przez Spółdzielnię.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zarzut naruszenia art. 8 i 11 K.p.a. nie okazał się zasadny. W ocenie skarżącego, organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) m.in. poprzez brak określenia w treści zaskarżonej decyzji sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, a zatem uniemożliwiając adresatowi decyzji ustalenie sposobu zachowania, które objęte jest nakazem. Stanowisko takie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r., formułując pod adresem spółdzielni obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym, wyraźnie określa sposób, w jaki zobowiązana powinna się zachować, aby wykonać nałożony obowiązek, tj. zamontować elastyczne aluminiowe przewody nieizolowane (posiadające deklarację zgodności z PN-EN 13180:2002) we wszystkich przewodach kominowych w budynku lub alternatywnie poprzez ich uszczelnienie ochronnymi wkładkami przelotowymi ALUFOL - zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej. Decyzja ta, w zakresie nałożonego obowiązku i sposobu jego realizacji, została podtrzymana decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Rozstrzygnięcia organów precyzyjnie określają zatem przedmiot obowiązku jakim są konkretne elementy techniczne budynku - wszystkie przewody kominowe w budynku oraz sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami technicznymi. Istotne jest również, że odnośnie sposobu realizacji obowiązku decyzje odsyłają nadto do postanowień przedłożonej przez Spółdzielnię ekspertyzy technicznej, w której wskazuje się na przyczyny, które doprowadziły do stwierdzonych nieprawidłowości, takie jak przesunięcie prefabrykatów kominowych oraz wykorzystana zaprawa cementowa na spoinach pomiędzy prefabrykatami. Powyższe oznacza, że zarówno treść decyzji, jak i treść ekspertyzy technicznej znajdującej się w posiadaniu strony, do której decyzje odsyłają, pozwalają określić sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i wykonania nałożonego obowiązku.
Stanowisku skarżącej, jakoby alternatywny sposób realizacji nałożonego obowiązku stwierdzonych nieprawidłowości był niewykonalny, przeczy fakt ujęcia powyższego rozwiązania we wnioskach ekspertyzy technicznej. Ekspertyza ta została sporządzona przez uprawnione osoby, w tym rzeczoznawcę budowlanego o specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Brak zatem podstaw do przyjęcia poglądu skarżącej jakoby przewidziane w ekspertyzie rozwiązanie techniczne, ujęte następnie w treści decyzji, było rozwiązanie nierealizowalnym. Obowiązek ten został nałożony w zastosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud, zaś orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza, że przepis ten nie tworzy dla obiektu lub jego zarządcy nowych, niewynikających z ustawy obowiązków, lecz precyzuje ustawowe obowiązki, co umożliwia oraz zabezpiecza ich wykonalność (por. wyr. NSA z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2725/00, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wbrew argumentacji skarżącej, ekspertyza zawiera nadto zalecenie dotyczące kominów w zakresie likwidacji zagrożenia zatrucia spalinami poprzez montaż elastycznych aluminiowych przewodów nieizolowanych posiadających odpowiednią deklarację zgodności z polskimi rozwiązaniami albo zalecenie alternatywne, które obejmują wszystkie zainstalowane w budynku przewody kominowe. W treści ekspertyzy wyraźnie wskazuje się, że "w zaistniałej sytuacji należy doprowadzić do zapewnienia drożności i szczelności wszystkich przewodów". Celem takiego rozwiązania jest bowiem zapobieżenie sytuacji powstania zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców budynku, którego źródłem jest nieodpowiedni stan techniczny przewodów kominowych, co pociąga za sobą wniosek, że koniecznemu zabezpieczeniu spełniającemu polskie normy muszą podlegać wszystkie znajdujące się w obiekcie przewody kominowe. Istotą art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji, jest ukierunkowanie działania na zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych. Stosowanie tego przepisu ma prowadzić do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom prawem chronionym, co w niniejszej sprawie uzasadnia dostosowanie wszystkich przewodów kominowych do stanu technicznego odpowiadającego przepisom prawa.
Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej, jakoby organ II instancji nie ustosunkował się do twierdzeń Spółdzielni, że podjęto działania mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z treści decyzji wyraźnie wynika zakres prac, które podjęto już w budynku celem wykonania zaleceń ekspertyzy technicznej, tj. usunięto gazowe podgrzewacze wody z łazienek w lokalach oraz odłączono okapy włączone do przewodów kominowych w pomieszczeniach kuchennych w tych lokalach. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości nie dotyczy tych elementów.
Oznacza to, że rozstrzygnięcia organów administracji spełniają w tym zakresie standardy określone ogólnymi zasadami postępowania powołanymi przez stronę skarżącą.
Zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. również nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten przewiduje skutek niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie dotyczących utrzymania obiektów budowlanych w postaci wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Obowiązek weryfikacji stanu technicznego budynku, którego efektem może być zobowiązanie zarządcy obiektu budowlanego do wykonania określonych prac budowlanych, spoczywa na organach nadzoru budowlanego, co jest konsekwencją ich ustawowych obowiązków. Sam zarządca budynku, mimo obowiązku utrzymywania obiektu w stanie technicznym zgodnym z przepisami prawa, nie jest władny w wiążący sposób określać, jakie prace budowlane należy w budynku przeprowadzić, aby doprowadzić obiekt do stanu technicznego odpowiadającego stanowi postulowanemu przez organ nadzoru budowlanego. Oznacza to, że zarządca obiektu nie jest uprawniony do modyfikacji nałożonych na niego obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, a zobowiązany jest podporządkować się treści nakazu w tym zakresie określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Nieprawidłowa jest zatem konkluzja strony skarżącej, że ewentualne nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu wykazać może wyłącznie kontrola przeprowadzona przez samą Spółdzielnię, zaś ona sama może samodzielnie ocenić, czy zakres przeprowadzonych w obiekcie prac wystarcza do zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego budynku. Niewątpliwie zakres prac przeprowadzonych przez Spółdzielnię w obiekcie zniósł w części nieprawidłowy stan techniczny obiektu, jednak zapewnienie zgodności stanu obiektu z przepisami prawa gwarantowało dopiero wykonanie całości prac budowlanych określonych w wydanych w sprawie decyzjach. Rację ma skarżąca, że w sprawie nie można mówić o jej całkowitej bierności i niezastosowaniu się do wniosków płynących z ekspertyzy technicznej, obowiązkiem realizacji jednak zaleceń tej opinii, nałożonych przez organ nadzoru budowlanego, objęty jest jednak również zakres prac, które nie zostały przez Spółdzielnię wykonane i nadal pozostają do wykonania. Treść decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego obejmuje przy tym rozwiązanie podstawowe oraz rozwiązanie alternatywne zapewnienia zgodności obiektu ze stanem technicznym odpowiadającym przepisom prawa, a zatem ostateczny wybór sposobu realizacji tego obowiązku pozostawiono Spółdzielni. Wobec zaistnienia w sprawie warunków zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. nie można mówić o naruszeniu tego przepisu w sposób wskazywany przez stronę skarżącą.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.