II OSK 1445/12

II OSK 1445/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1051/11 - Wyrok WSA w Krakowie z 2012-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 22 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/11 w sprawie ze skarg A. R. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiotach nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1051/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu spraw ze skarg A. R. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiotach stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, uchylił zaskarżone decyzje jak i poprzedzające je decyzje tego samego organu.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku pięcioma decyzjami, wydanymi w dniu [...] listopada 2010 r., oznaczonymi znakami [...], [...], [...], [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z urzędu stwierdziło nieważność pięciu decyzji Burmistrza A. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew.
Decyzją znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza A. z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...], zezwalającej A. i S. R. na usunięcie 237 szt. drzew na terenie wymienionych w tej decyzji działek położonych w R..
Decyzją znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...], zezwalającej A. i S. R. na usunięcie 104 sztuk drzew z terenu wskazanych działek położonych w R..
Decyzją znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza A. z dnia [...] czerwca 2008 r. sygn. [...], zezwalającej na wycięcie A. i S. R. 86 sztuk drzew z terenu działek opisanych w tej decyzji położonych w R..
Z kolei decyzją znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza A. z dnia [...] lipca 2006 r. sygn. [...], zezwalającej A. i S. R. na usunięcie 122 drzew z terenu wymienionych działek położonych w R..
Decyzją znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza A. z dnia [...] września 2006 r. znak [...], zezwalającej A. i S. R. na usunięcie 78 sztuk drzew z terenu należących do nich działek.
Po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, złożonych przez A. i S. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pięcioma decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011 r. oznaczonymi kolejnymi numerami: znak: [...], [...], [...], [...], [...], utrzymało w mocy opisane wyżej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2010 r.
Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła A. R. zaskarżając je w całości, zarzucając obrazę przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na wniesione skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie.
Prokurator wniósł o oddalenie skarg. O oddalenie skargi wniósł też uczestnik -Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot.
Postanowieniami z 31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawy objęte skargami A. R. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Kr 1051/11.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone decyzje jak i poprzedzające je decyzje tego samego organu.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchybienia zawarte w decyzjach Burmistrza A. w przedmiocie usunięcia drzew mogły być uznane za rażące naruszenia prawa, w znaczeniu, jakim terminem tym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W przekonaniu organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, rażącym naruszeniem prawa było uchybienie przez organ administracji przepisom postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to polegać miało na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego, na niezweryfikowaniu istnienia ustawowych przyczyn usunięcia drzew. Naruszeniem przepisów procedury było zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji drzew i ustalenia przyczyny pozwalającej na usunięcie w odniesieniu do każdego indywidualnie oznaczonego drzewa. Rażącym naruszeniem prawa w tych decyzjach, w których zaniechano naliczenia opłaty było także to, że organ nie uzasadnił odstąpienia od zasady, jaką jest nałożenia opłat za wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Organ nie zweryfikował podanych we wniosku okoliczności mających uzasadniać nienaliczenie opłaty i oparł się we tym zakresie na informacjach podanych przez wnioskodawców. Obowiązkiem organu kompetentnego w zakresie ochrony przyrody było dokonanie oceny, czy cel wskazany we wniosku uzasadniał wydanie zezwolenia. Tymczasem, jak wynika z okoliczności towarzyszących wydaniu poszczególnych decyzji, przede wszystkim z faktu, że ci sami wnioskodawcy ubiegali się już wcześniej o wydanie podobnych decyzji, dane podane we wniosku budziły zasadnicze wątpliwości i wymagały starannej weryfikacji.
Oceniając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. co do tego, czy stwierdzone przez ten organ wady w decyzjach Burmistrza A. miały charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd wskazał, że rozważyć należało przede wszystkim, czy i ewentualnie w jakim zakresie możliwe jest uznanie naruszenia przepisów postępowania za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności. W przypadku pozytywnego przesądzenia powyższej kwestii, niezbędne było rozstrzygnięcie, czy konkretne, wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wady decyzji Burmistrza A. pozwalały na stwierdzenie nieważności ostatnio wspomnianych decyzji.
Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że charakter stwierdzonych w decyzjach Burmistrza A. wad nie pozwala na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rodzaj i waga wskazanych naruszeń nie przybrały postaci kwalifikowanej obrazy przepisów prawa. Z tego też względu i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało przyznać pierwszeństwo zasadzie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.).
Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza A. nie mogły być zarzuty, odnoszące się do niezweryfikowania istnienia przyczyn usunięcia poszczególnych drzew, czy też brak sprawdzenia podanych we wnioskach okoliczności mających uzasadniać nienaliczenie opłaty i oparcie się w tym zakresie na informacjach podanych przez wnioskodawców. Podobne uwagi odnieść należy do tych zarzutów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w których organ ten stwierdza, że nie zbadano celu, dla którego poszczególne drzewa miały zostać usunięte, lecz ograniczono się do powołania celu wskazanego w poszczególnych wnioskach. Podnieść należy, że organ orzekający w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć wskazał takie okoliczności, które zgodnie z obowiązującą w dacie orzekania regulacją materialno-prawną dawały podstawę do wydania zezwolenia na wycinkę drzew. Z treści uzasadnień tych decyzji wynika, że przesłanki te były w realiach rozpoznawanej sprawy spełnione. Zakwestionowanie tego stanowiska przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., to jest stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy w rzeczywistości nie pozwalał na przyjęcie spełnienia ustawowych warunków wydania zezwolenia na usunięcie drzew, oznacza podjęcie polemiki z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez orzekający co do istoty organ. Uzasadnienie powyższego zapatrywania wymaga oceny, czy istniejące w chwili orzekania okoliczności faktyczne, a nadto zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na uznanie, że wszystkie przewidziane ustawą przesłanki były spełnione. Jak wynika z powyższego, stwierdzenie omawianego uchybienia nie jest możliwe na podstawie analizy samej tylko treści decyzji administracyjnej. Niezbędne jest bowiem dla tego celu dokonanie samodzielnej oceny zebranych w toku postępowania dowodów. Nie jest też wystarczające zestawienie kontrolowanego rozstrzygnięcia z treścią obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa. Z powyższych względów omawiane naruszenie nie może być uznane za dające podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji. Z istoty rażącego naruszenia prawa jako podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wynika bowiem, że naruszenie to winno mieć charakter oczywisty, to znaczy możliwy do stwierdzenia na podstawie samej już tylko treści tego aktu. Omawiane uchybienie, takiego charakteru nie miało. Weryfikacja prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez orzekający co do istoty organ, a nadto odmienna od dokonanej przez ten organ ocena zebranego materiału dowodowego nie może mieć miejsca w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Możliwa i dopuszczalna byłaby w trybie odwoławczym przez organ wyższej instancji.
Podobne uwagi Sąd odniósł do stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszeń polegających na nie dość szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego oraz na rażąco niedbałym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezsporne jest, że organ orzekający w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew przeprowadził poszczególne czynności postępowania dowodowego. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa w sprawie ustalenia klasyfikacji gruntów, protokół z oględzin podlegających usunięciu drzew, mapa ewidencyjna z granicami użytków, zawiadomienie w oparciu o art. 10 k.p.a. oraz protokół przyjęcia stron. Zwrócić należy przy tym uwagę, że obowiązująca w chwili orzekania regulacja ustawy o ochronie przyrody nie zawierała żadnych dodatkowych wymogów w zakresie przebiegu postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew. Oznaczało to stosowanie to tego postępowania zasad i standardów przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Zestawienie czynności podjętych przez organ w sprawie z wymogami, jakie w tym zakresie formułowały przepisy obowiązującego prawa nie daje dostatecznych podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu tym zaniechano przeprowadzenia niezbędnej i wymaganej przepisami czynności. Tego rodzaju zaniechania nie zarzuca też organ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchybienie nie odnosi się pominięcia przepisu, którego zastosowanie było obligatoryjne, czy też do nieprzeprowadzenia wymaganej przepisami bezwzględnie obowiązującego prawa czynności postępowania. Organ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności zakwestionował sposób prowadzenia czynności dowodowych przez Burmistrza A. oraz ich jakość. Stwierdził, że zarówno postępowanie dowodowe prowadzące do poczynienia ustaleń w sprawie, jak też same te ustalenia winny być bardziej szczegółowe i dokładne. W odniesieniu do omawianych uchybień stwierdzić należy, że o ile mogłyby one przesądzić o wadliwości decyzji i prowadzić do jej zakwestionowania w zwykłym toku instancji, to brak jest podstaw do uznania, by pozwalały na stwierdzenie nieważności omawianych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak to już bowiem wyżej wskazano przepis ten wymaga, by stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności naruszenie prawa miało charakter rażący. Zgodnie z art. 7 k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przywołane wyżej przepisy nie formułują w sposób jednoznaczny i precyzyjny wymaganego zachowania organu administracji. Wyrażają jedynie ogólne dyrektywy, zasady i cele postępowania administracyjnego oraz prowadzonego w jego ramach postępowania dowodowego. Posługują się pojęciami nieostrymi, mającymi charakter klauzul generalnych. Stwierdzenie naruszenia powyższych przepisów, a także innych formułowanych na podobnym poziomie ogólności nie może się ograniczać do prostego porównania ich treści z rzeczywiście podjętymi przez organ czynnościami. Ocena, czy doszło do uchybienia zawartym w powołanych wyżej przepisach kodeksu postępowania administracyjnego zasadom ogólnym, wymaga każdorazowo uwzględnienia okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz odniesienia wynikających z nich dyrektyw do potrzeb konkretnego przypadku. Sam ten już tylko - złożony i wymagający pogłębionych rozważań - charakter procesu ustalania, czy doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. sprawia, że uznanie tych przepisów za podstawę stwierdzenia nieważności nastąpić może jedynie zupełnie wyjątkowo. W rozpoznawanej sprawie brak jest takich szczególnych okoliczności, które pozwalałyby w sposób przekonujący twierdzić, że w decyzjach Burmistrza A. w sposób rażący - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 - naruszono przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Podstawą powyższej konkluzji jest to, że decyzje Burmistrza A. zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym dokonano podstawowych czynności dowodowych z udziałem stron postępowania. Zakwestionowanie jakości tych czynności, w szczególności zaś wnikliwego i kompleksowego charakteru oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez orzekający w sprawie organ nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanych po przeprowadzeniu tego postępowania. Uchybienie przepisom procedury w powyższym zakresie nie ma bowiem cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powołaniem na podobną argumentację nie sposób też uznać, by o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Burmistrza A. przesądzić miało nie dość precyzyjne sformułowanie sentencji tych orzeczeń, czy też niedokładności w ich częściach motywacyjnych. Nie zasługują zatem na uwzględnienie te uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które dopatrują się rażącego naruszenia prawa w zaniechaniu uzasadnienia odstąpienia od zasady nałożenia opłat za wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Uchybienie w ten sposób dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy do zastosowania nadzwyczajnego trybu weryfikacji aktów administracyjnych w odniesieniu do decyzji Burmistrza A., tym bardziej, że żaden przepis obowiązującego prawa nie formułował wprost wymogu, by w odniesieniu do każdego z drzew, podlegających usunięciu konieczne było sporządzanie osobnego fragmentu sentencji decyzji. Podstaw do odmiennych wniosków we wskazanym wyżej zakresie nie stwarza także powołana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. regulacja art. 107 k.p.a.
Rozważania powyższe prowadzą, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do wniosku, że charakter i waga przepisów naruszonych w toku postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanych decyzji Burmistrza A., nie uzasadniały zastosowania wyjątkowego trybu pozwalającego na wyeliminowanie tych orzeczeń z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie powyższe wspiera fakt, że stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji wywołałoby szczególnie dotkliwe skutki dla adresatów objętych tymi decyzjami uprawnień. Także w perspektywie tych właśnie konsekwencji oceniać należało ewentualną konieczność odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zestawienie ciężaru gatunkowego stwierdzonych uchybień ze skutkami, jakie dla adresatów decyzji Burmistrza A. nieść mogło wyeliminowanie tych decyzji z mocą wsteczną z obrotu prawnego, stanowiło dodatkowy argument na rzecz rozstrzygnięcia rysującego się konfliktu na korzyść zasady, o której mowa w art. 16 k.p.a.
Niezależnie od powyższego podnieść należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., prowadząc z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza A., nie powinno ograniczać swej kontroli tylko do jednej z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. podstaw. Zobligowane było do dokonania weryfikacji, czy oceniane decyzje nie były dotknięte żadną z wad wymienionych w treści powołanego wyżej przepisu. W tym zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy będące przedmiotem kontroli decyzje wydane zostały w okolicznościach i warunkach wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt: IV SA 1062/86; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 r. II GSK 634/2009, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt: II GSK 1056/2010). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne było w szczególności sprawdzenie, czy kontrolowane decyzje zostały wydane przez właściwy rzeczowo organ. Jak bowiem wynika ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, w szczególności z mapy (dołączonej do akt postępowania w sprawie [...], k. 5) oraz dokumentacji fotograficznej (w aktach tejże sprawy, k. 7 - 20) przedmiotem czynności wyjaśniających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. winno być ustalenie rodzaju gruntów, na których rosły przeznaczone do usunięcia drzewa. Powołane wyżej dokumenty pozwalały w sposób uzasadniony przyjmować, że co najmniej część terenów, na których rosły podlegające wycince drzewa mogła mieć - według stanu na chwilę wydawania kwestionowanych rozstrzygnięć - charakter leśny. Zgromadzone dokumenty wskazywały, że tereny wymienione w decyzjach Burmistrza A. były gęsto zadrzewione, a nadto sąsiadowały z terenami leśnymi, na których była prowadzona gospodarka leśna (decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] w sprawie nakazania wyrębu, oznaczona jako dowód nr 1 w dołączonym do akt sprawy segregatorze).
Zgodnie z art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym na chwilę wydawania decyzji przez Burmistrza A., Dz. U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087) wymogu wydania zezwolenia przez wójta burmistrza prezydenta miasta nie stosuje się do drzew lub krzewów w lasach. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 45, po. 435 z późn. zm.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) -drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków bądź związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Usuwanie drzewostanu znajdującego się na terenach lasów nie zostało poddane obowiązkowi uzyskiwania decyzji stanowiącej zgodę na jego wycięcie, wydawanej przez organ administracji publicznej wymieniony w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Ograniczenia w tym względzie wynikają z przepisów ustawy o lasach. Dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu usunięcia wskazanych, konkretnych okazów drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna. Stosownie do art. 18 i art. 19 ustawy o lasach podstawą do pozyskiwania drewna jest plan urządzenia lasu. Organy administracji publicznej wskazane w ustawie o lasach nie mają zatem kompetencji do wydawania decyzji o usunięciu drzew, a wycinanie drzewostanu polegające na pozyskiwaniu drewna odbywa się na podstawie planów urządzania lasów bądź decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej, (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2005 r, sygn. akt: II ÓW21/05, Lex nr 188298).
W świetle powołanej wyżej regulacji ustalenia wymagało, w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy grunt, na którym rosły będące przedmiotem kwestionowanych decyzji drzewa nie był lasem. Niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, z wykorzystaniem dostępnych środków dowodowych. Podkreślenia wymaga, że podstawą ustaleń charakteru gruntu, na którym rosną przeznaczone do usunięcia drzewa uczynić należało nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu. Mieć bowiem należy na uwadze wyrażone w orzecznictwie sądowo - administracyjnym stanowisko, że w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, zapis w ewidencji gruntów ma jedynie charakter pomocniczy dla oznaczenia charakteru użytku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2010 r, sygn. akt: II SA/Wr 326/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt: l OSK 389/10, Lex nr 745227). Zgodzić się należy z poglądem, że zasadniczo zapis ewidencji będzie miarodajny dla ustalenia charakteru danego gruntu. W przypadku jednak rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym - tak jak może to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu. Pogląd powyższy uwzględnia charakter prawny ewidencji gruntów, wynikający z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, póz. 2027 z późn. zm.) i z tego też względu jest aprobowany przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciło:
Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 3 § 1 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a także art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez uwzględnienie skargi sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia prawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez SKO;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za udowodniony stan faktyczny ustalony przez organ administracji, którego decyzje zostały następnie zakwestionowane przez SKO (tj. Burmistrza A.).
Wskazując na powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Istotą niniejszej sprawy, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji było to, czy stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchybienia zawarte w decyzjach Burmistrza A. w przedmiocie usunięcia drzew mogły być uznane za rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że wykazane naruszenia prawa nie miały charakteru rażących.
Jak niewadliwie wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, organ wydający decyzje o zgodzie na wycięcie drzew i odstąpieniu od naliczenia opłat wskazał okoliczności, które zgodnie z obowiązująca w dacie orzekania regulacją materialno-prawną dawały podstawę do takiego rozstrzygnięcia. Przesłanki wydania zgody na opisane działania były zatem spełnione w realiach ówcześnie obowiązujących przepisów. Podjęcie tymczasem polemiki z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ in meriti w uzasadnieniu decyzji oznaczałoby konieczność dokonania samodzielnej oceny zebranych dowodów. Oznacza to, że w istocie naruszenie przepisów w omawianym przedmiocie nie mogło mieć charakteru rażącego, gdyż z samej istoty rażącego naruszenia prawa jako podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego konieczne jest, aby naruszenie to miało charakter oczywisty. Oczywistym naruszeniem nie jest natomiast takie, które wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.
Z tego samego względu, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, nie można uznać za rażące takiego naruszenia prawa, które sprowadza się do niedbałego przeprowadzenia postępowania dowodowego czy "nie dość szczegółowego ustaleniu stanu faktycznego". Skoro organ przeprowadził postępowanie dowodowe i w oparciu o zebrany materiał dowodowy wydał stosowne decyzje odpowiadające co do istoty wymogom wówczas obowiązujących norm, to ewentualne naruszenia norm procesowych w zakresie rzetelności prowadzenia postępowania dowodowego nie mogą być uznawane za rażące, a więc takie, które są nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym.
Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał również, że zakwestionowanie jakości czynności dowodowych w szczególności wnikliwego i kompleksowego charakteru oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez orzekający w sprawie organ nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych po przeprowadzeniu tego postępowania.
Z całą pewnością rażącego naruszenia prawa nie można również upatrywać w braku uzasadnienia odstąpienia od zasady nałożenia opłat za wydanie zezwolenia na usunięcie drzew w stosunku do każdego drzewa osobno, w sytuacji, gdy organ wskazał przyczyny takiego rozstrzygnięcia, co do całego "przedsięwzięcia".
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.