II OSK 1437/22

II OSK 1437/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 836/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-09
III OSK 1437/22 - Wyrok NSA z 2023-09-05
II SA/Bk 60/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-03-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50, art.51, art. 48, art. 36a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 836/21 w sprawie ze skargi R.S. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2021 r. nr 1059/21 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 836/21 oddalił skargę R.S. (dalej: "inwestor" lub "skarżący") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2021 r., nr 1059/21 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 25 maja 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu (dalej "PINB") wpłynął wniosek inwestora o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...] w miejscowości [...] celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego powstałego po przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 21 lutego 2000 r., nr 193/116/99 o pozwoleniu na budowę.
PINB, po dokonaniu w dniu 9 czerwca 2020 r. kontroli, wszczął z urzędu postępowanie w stosunku do przedmiotowego budynku w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: "p.b."), a następnie postanowieniem z dnia 13 lipca 2020 r., nr 129/2020, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia stosownej dokumentacji, którą inwestor przedłożył. Kolejnym postanowieniem z dnia 26 lutego 2021 r. PINB zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, wezwanie to inwestor wykonał.
Postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r., nr 60/2021 PINB, stosownie do art. 49 ust. 1 p.b. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestora Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i z powołaniem się na art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
MWINB wskazał, że pozwolenie na budowę z 21 lutego 2020 r. obejmowało roboty adaptacyjne w istniejącym budynku gospodarczym z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne wraz z nadbudową poddasza mieszkalnego nad istniejącą częścią oraz dobudową części budynku mieszkalnego, jednak dokumentacja projektowa nie przewidywała rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż. Tymczasem skarżący dokonał samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego budując garaż o wymiarach 6,23 x 4,60 m. Dlatego zasadnie zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. W ramach procedury legalizacyjnej skarżący przedłożył kompletną dokumentację, jest ona zgodna z przepisami, w tym planistycznymi. Rozbudowa budynku mieszkalnego według załącznika nr 1 do p.b. stanowi kategorię I - budynki mieszkalne. Obliczona kwota opłaty legalizacyjnej 50.000 zł jest prawidłowa.
Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz przyjęcia, że istnieje obowiązek ustalenia opłaty legalizacyjnej;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 140 i 144 K.p.a. obligujących organ do samodzielnego i wszechstronnego zebrania, a następnie wnikliwego i szczegółowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co doszło do poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych i prawnych, a to, że w niniejszej sprawie doszło do popełnienia samowoli budowalnej, w sytuacji gdy dokonano istotnego odstąpienia od projektu budowalnego, o czym świadczą wpisy w dzienniku budowy wskazujące, że w dacie dokonania odstąpienia budowa nie została zakończona;
- art. 54 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 9 lutego 2006 r. poprzez nieprawidłową subsumpcję, a to, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do częściowego zakończenia budowy, w sytuacji gdy prawo budowlane w dniu 27 stycznia 2006 r. nie znało instytucji częściowego zakończenia budowy, gdyż w tamtym czasie, jak i obecnie rozpocząć i zakończyć inwestycję budowlaną nieetapowaną można tylko na podstawie właściwych zawiadomień;
- art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 i 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym do 9 lutego 2006 r. poprzez nieprawidłową subsumpcję, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, a przez to inwestor nie miał obowiązku uzyskania decyzji zmieniającej uprzednio wydane pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy inwestor w toku procesu inwestycyjnego poszerzył budynek i zwiększył powierzchnię zabudowy o dobudowanie pomieszczenia garażowego do budynku, co miało odzwierciedlenie w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym;
- art. 28 ust. 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym do 9 lutego 2006 r. poprzez wadliwe przyjęcie, że w ustalonej sytuacji inwestor miał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku będącego w budowie, które nie mogło zmienić uprzednio wydanego pozwolenia na budowę doprowadziłoby do chaosu prawnego, gdyż w obrocie prawnym byłyby dwie wykluczające się nawzajem decyzje zawierające różne rozwiązania techniczne odnośnie tego samego budynku (tej samej inwestycji) rozbudowywanego na podstawie dwóch różnych decyzji o pozwoleniu na budowę.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. oddalił skargę.
Sąd wskazał, że istotną kwestią w sprawie było ustalenie, czy zakres wykonanych robót budowalnych dawał podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 3 p.b., czy też postępowania naprawczego zgodnie z art. 50 ust. 3 p.b. Postanowienie PINB z 13 lipca 2020 r. nie zostało zaskarżone przez inwestora, mimo że wskazywało w jakim trybie zostało wydane i zawierało stwierdzenie, że w razie spełnienia zawartych w nim obowiązków nałożona zostanie na niego opłata legalizacyjna. Postanowienie to nakreślało kierunek prowadzonego postępowania i w tej chwili twierdzenia skarżącego, że nie doszło do samowoli budowalnej, a jedynie istotnego odstąpienia od projektu budowalnego i ustaleń pozwolenia na budowę, na etapie wydanego postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej nie mogą odnieść zakładanego przez skarżącego rezultatu. Opłata legalizacyjna ustalona została tak jak dla budynku mieszkalnego, ponieważ przedmiotowy garaż jest częścią budynku mieszkalnego wybudowaną w warunkach samowoli budowlanej, a nie budową wolnostojącego budynku garażu.
Sąd wskazał następnie, że skarga nie podważała ani podstawy, ani wysokości określonej przez organ opłaty legalizacyjnej. Można się zgodzić ze skarżącym, że nie jest trafne stanowisko prezentowane przez organ, iż w związku z tym, że doszło do zgłoszenia zakończenia budowy części parterowej budynku mieszkalnego, to skarżący winien uzyskać nowe pozwolenie na budowę co do dalszej części budynku mieszkalnego. Jednakże, jeśli skarżący powziął zamiar budowy również budynku garażowego połączonego z budynkiem mieszkalnym, to przed rozpoczęciem procesu inwestycyjnego powinien wystąpić w trybie art. 36a ust. 1 p.b. o uchylenie uzyskanego pozwolenia na budowę i zatwierdzenie nowego projektu budowlanego - zamiennego. Jak zauważył Sąd, zmiana pozwolenia na budowę, wydawana w trybie art. 36a ust. 1 p.b., dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, a nie zrealizowanych już robót budowalnych, a organ ma kompetencje do wydawania takiej decyzji, gdy co prawda proces budowlany, do którego zalicza się także etap wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowalnego, jest w toku, ale roboty budowalne objęte zamiarem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego już projektu budowalnego nie zostały jeszcze wykonane.
Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: "P.p.s.a").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.
Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie błędnej wykładni art. 49 ust. 1 w powiązaniu z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. przez wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do nałożenia opłaty legalizacyjnej, albowiem jak potwierdził Sąd pierwszej instancji w kontrolowanej sprawie doszło do samowolnego wykonania robót wymagających uzyskania decyzji zmieniającej uprzednio wydane pozwolenie na budowę, a więc wobec których opłata legalizacyjna jest nienaliczana.
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 49 ust. 1 i art. 48 ust. 1 p.b. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że odnośnie samowolnego odstąpienia od projektu budowlanego organ ma obowiązek prowadzić postępowanie legalizacyjne i ustalić opłatę legalizacyjną, gdy w obrocie prawnym jest postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b., podczas gdy do tego rodzaju deliktów ma zastosowanie tryb naprawczy.
Następnie pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ drugiej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.
Pełnomocnik zarzucił również naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i umarzającego prowadzone postępowanie administracyjne.
Ostatni zarzut dotyczył naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 i art. 144 K.p.a. obligujących organ do samodzielnego i wszechstronnego zebrania, a następnie wnikliwego i szczegółowego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, przez co doszło do poczynienia przez organ wadliwych ustaleń faktycznych i prawnych, a to, że w niniejszej sprawie doszło do popełnienia samowoli budowlanej, w sytuacji gdy dokonano w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, o czym świadczą m.in. wpisy w dzienniku budowy wskazujące, że w dacie dokonania odstąpienia budowa nie została zakończona.
W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik inwestora wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego i pierwszoinstancyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.
Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów odnotować trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego.
Do rozpoznania zarzutów w niej zawartych należy przystąpić w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej je sformułowano, czyli odnosząc się najpierw do zarzutów proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.
Zarzuty procesowe nie zasługują na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżącego wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadniającym jego uchylenie. Powołane przepisy nie regulują jednak procesu dochodzenia do rozstrzygnięcia sądu, mają charakter wynikowy i określają jedynie kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Przepisy te nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, poza tym wzajemnie się wykluczają. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny wymaga on powiązania go z innym przepisem, który - zdaniem strony skarżącej - został naruszony przez sąd. Innymi słowy, zaskarżając skargą kasacyjną wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a. należy powiązać naruszenie tych przepisów z innymi przepisami normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej lub także z przepisami odnoszącymi się do postępowania przed organami administracji publicznej.
Nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżącego, że Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli nie dostrzegł, że w postępowaniu wadliwie ustalono podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, co miało z kolei uzasadniać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 i art. 144 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej oparte zostało na błędnych ustaleniach polegających na tym, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, gdy tymczasem doszło do odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę z 2000 r. W skardze kasacyjnej nie została jednak przedstawiona argumentacja mogąca zdyskredytować przeprowadzoną przez organ ocenę zebranego w sprawie materiał dowodowego, która doprowadziła do takiego wniosku. Należy wskazać, że w oparciu o przeprowadzone czynności kontrolne, utrwalone protokołem, organ pierwszej instancji niewadliwie ustalił, że na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny o wymiarach ok. 11,72 m x 8,93 m i garaż o wymiarach ok. 6,23 m x 4,60 m o konstrukcji murowanej z dachem. Nadto ustalił, że budynek mieszkalny został wykonany na podstawie decyzji z dnia 21 lutego 2000 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na roboty adaptacyjne w istniejącym budynku gospodarczym z przeznaczeniem na pomieszczenia mieszkalne oraz z dobudową części budynku mieszkalnego. Porównanie projektu budowlanego, który został zatwierdzony powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę i treści tej decyzji z ustaleniami poczynionymi na oględzinach jednoznacznie wskazuje, że budynek garażu nie był objęty pozwoleniem budowlanym. Pełnomocnik skarżącego w istocie nie podważa tych ustaleń, kwestionuje jedynie wyprowadzony na ich podstawie przez organ i zaakceptowany przez sąd wniosek, że budowa garażu nie stanowi odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia. Twierdzenia te nie znajdują usprawiedliwienia w zebranym materiale dowodowym, przeczą mu rodzaj, charakter, sposób usytuowania i przede wszystkim rozmiary budynku garażu (powierzchnia zabudowy wynosi 28,6 m²). Nie jest to więc nieznacznie zwiększenie gabarytów obiektu, w stosunku do którego udzielono zgody budowlanej, ale realizacja nowego obiektu, słusznie potraktowana jako rozbudowa istniejącego budynku o garaż, do czego wypadnie jeszcze powrócić odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w żadnym fragmencie swych pisemnych motywów wyroku nie wyraził poglądu, że budowa garażu stanowi odstępstwo od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę z 2000 r. Nie ma również znaczenia, czy te roboty budowlane zostały wykonane w trakcie czy po zakończeniu budowy, wobec której udzielono pozwolenia budowlanego.
W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie ostatni zarzut procesowy naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., jako że organ odwoławczy miał podstawy do utrzymania w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły przesłanki do wydania rozstrzygnięcia uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji i umarzającego prowadzone postępowanie legalizacyjne, a następnie wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego.
Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty realizowane w granicy podstawy naruszenia prawa materialnego.
Bezzasadnie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 49 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (w brzmieniu do dnia 18 września 2020 r.) i w efekcie zaakceptował zgodność z prawem postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną.
Odnosząc się do tego zarzutu należy jednak na wstępie zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że w postępowaniu legalizacyjnym na etapie ustalenia opłaty legalizacyjnej, a zatem przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona, dopuszczalne jest podnoszenie zarzutu co do wadliwego trybu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, chyba że na wcześniejszym etapie tego postępowania wypowiedział się już w tej materii sąd administracyjny przesądzając prawidłowość wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego trybu legalizacji w stosunku do konkretnego obiektu (art. 48 i n. p.b.). Zatem, odmiennie niż przyjął Sąd pierwszej instancji, sam fakt niezaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i ustaleniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy wraz z nałożeniem obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., nie pozbawia osoby, do której skierowano to postanowienie możliwości zgłaszania zarzutów w ramach dalszego postępowania o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (uwzględniając powyższe zastrzeżenie). W razie zgłoszenia takiego zarzutu sąd nie może ograniczyć swej kontroli tylko do prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, kontrola ta winna objąć całokształt prowadzonego postępowania, w tym zbadanie, czy opłatę nałożono legalnie w postępowaniu prowadzonym zgodnie z obowiązującym przepisami, zatem także we właściwym trybie i w stosunku do właściwych podmiotów.
W efekcie NSA w składzie orzekającym uznał za dopuszczalne kwestionowanie w niniejszym postępowaniu o nałożeniu opłaty legalizacyjnej postanowienia organu nadzoru budowlanego wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, zabezpieczenia budowy i nakładającego na skarżącego obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji. Nie ma rozstrzygającego znaczenia niezaskarżenie tego postanowienia, a następnie jego wykonanie i przedłożenie organowi wymaganej dokumentacji, w tym projektu budowlanego, co - w świetle art. 48 ust. 5 p.b., jak prawidłowo przyjął Sąd - traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Jednakże wbrew dalszym twierdzeniom pełnomocnika skarżącego w ramach zarzutu odniesionego do art. 49 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego zastosował właściwy tryb postępowania, a postanowienie z dnia 13 lipca 2020 r. prawidłowo nakreśliło kierunek prowadzonego postępowania. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organów, że w sprawie nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej polegającej na odstąpieniu od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, lecz polegającej na dokonaniu rozbudowy budynku mieszkalnego o przylegający do niego budynek garażu, którego nie obejmowało pozwolenie na budowę z dnia 21 lutego 2000 r. Zgodzić się z trzeba z sądem orzekającym, że wykonane przez skarżącego w ramach samowoli budowlanej roboty budowlane polegające na budowie garażu o wymiarach 6,23 m x 4,60 m o konstrukcji murowanej z dachem bezsprzecznie mieściły się w kategorii pojęciowej budowy. Prawidłowo zostały zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego o garaż w poziomie parteru. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale również odbudowę, nadbudowę i rozbudowę obiektu budowlanego. Wykonywanie takich robót bez pozwolenia na budowę uzasadnia zastosowanie przez organy administracyjne trybu legalizacyjnego z art. 48 p.b., nie zaś naprawczego, przewidzianego w art. 50 i art. 51 p.b. Organ nadzoru budowlanego, wobec niestwierdzenia odstępstwa (istotnego) od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, nie był więc władny stosować przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b., których naruszenie bezzasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej.
Ustalenie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 p.b. jest więc konsekwencją stwierdzenia tego rodzaju samowoli budowlanej i dążenia do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, po spełnieniu przez inwestora określonych przepisami warunków. Podkreślić należy, że legalizacja jest uprawnieniem podmiotu, a więc może on przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować, nie jest więc obowiązkiem ciążącym na inwestorze. W zależności od wybranego rozwiązania dochodzi albo do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych (budowy), oczywiście po spełnieniu wszystkich ustawowych wymogów, w tym uiszczeniu opłaty legalizacyjnej albo do nakazania rozbiórki (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1309/14, LEX nr 2034046).
NSA w ramach kontroli instancyjnej, będąc związany zarzutami wnioskami skargi kasacyjnej, nie może wypowiedzieć się co do zasad obliczenia i ustalonej wysokości opłaty legalizacyjnej, gdyż zagadnienie to pozostaje poza podstawami kasacyjnymi.
Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie mógł zostać uruchomiony tryb naprawczy przewidziany w art. 50 i art. 51 p.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. znajduje on zastosowanie "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1". Pierwszy z powołanych przepisów dotyczy budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Drugi natomiast dotyczy również budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem w przypadku stwierdzenia przez organ budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest możliwe stosowanie art. 50 ust. 1 p.b. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 30 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97 - ONSA 1998 r. nr 1, poz. 3).
Wobec powyższego nie mógł zostać uwzględniony zarzut materialny naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa budowlanego.
Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.