II OSK 1431/06

II OSK 1431/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Jacek Hyla
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 221/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2006-05-30
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 10, 24, 107, 123, 124
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
art. 3
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Jacek Hyla sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 221/06 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia uznania zakładu za zatwierdzony i zmiany jego zakwalifikowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 221/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie cofnięcia uznania zakładu za zatwierdzony do handlu i zmiany jego zakwalifikowania, stwierdzając, że zaskarżona w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem a jej wydanie było uzasadnione.
Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ż. decyzją z dnia [...] (nr [...]), na podstawie przepisów art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 33, poz. 288 z późń. zm.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 634 z późń. zm.) oraz przy uwzględnieniu wyników kontroli z dnia [...] października 2005 r. , cofnął uznanie zakładu "Firma Produkcyjno - Handlowa K. P., J. B., weterynaryjny numer identyfikacyjny [...]" za zatwierdzony do handlu decyzją z dnia [...] (nr [...]).
Jednocześnie organ I instancji w powołanej decyzji orzekł o zakwalifikowaniu zakładu - na rynek krajowy, utrzymaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, dopuszczeniu zakładu do prowadzenia produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego oraz określił rodzaj produkcji i wielkość produkcji jako ubój trzody chlewnej do 20 jednostek na tydzień.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż kontrola przeprowadzona w zakładzie ujawniła nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, w szczególności dotyczących: opracowania i wdrożenia systemu HACCP, stanu sanitarno - higienicznego budynków i otoczenia, przeprowadzania przez podmiot kontroli zgodnie z decyzją Komisji 2001/471/WE, prowadzenia dokumentacji, faktycznego zabezpieczenia zakładu przed szkodnikami, potwierdzenia jakości zdrowotnej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi stosowanej w zakładzie, postępowania z ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego, odpowiedniego pomieszczenia do przechowywania zwierząt oraz szkolenia pracowników.
Konsekwencją przeprowadzonej przez organ kontroli zakładu było również wydanie decyzji z dnia [...] (nr [...]), nakazującej na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego i art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli uchybień w terminach do [...] października 2005 r. oraz [...] listopada 2005 r. Decyzja powyższa nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji i stała się prawomocna.
Skarżący wniósł natomiast odwołanie od decyzji organu z dnia [...], żądając jej uchylenia i zarzucając jej sprzeczność z decyzją z dnia [...], ogólnikowość i brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego. Nadto pełnomocnik Skarżącego wskazał, że nie zgadza się on z szeregiem zarzutów sformułowanych podczas kontroli wobec zakładu, a nadto zarzuca osobie, która przeprowadzała kontrolę, nieobiektywne działanie ze względu na to, iż z osobą tą - lekarzem weterynarii B. W. - pozostaje w konflikcie.
Podniesiono też zarzut wydania przedmiotowej decyzji przed upływem terminu na złożenie zastrzeżeń do protokołu kontroli. Decyzję wydano bowiem [...] a termin zgłoszenia wyjaśnień i uwag upływał [...].
[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołujący się K. P. nie wnosił żadnych zastrzeżeń ani też nie kwestionował wyników kontroli przeprowadzonej zarówno przez organ I instancji w dniu [...] października 2005 r., jak i do powtórnej kontroli przeprowadzonej przez organ odwoławczy w dniu [...] listopada 2005 r. Podniesiono również, że Skarżący pismem z [...] listopada 2005 r. adresowanym do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż. poinformował, że wykona wszystkie zalecenia określone decyzją z [...] i protokołem kontroli z [...] października 2005 r., który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Zarzut ogólnikowości zaskarżonej decyzji, według organu II instancji, również nie znajduje pokrycia w materiale dowodowym sprawy, w szczególności wziąwszy pod uwagę przeprowadzoną kontrolę i sporządzony z niej protokół zawierający podstawę prawną. Okoliczność braku obiektywizmu dokonującej kontroli lekarz weterynarii B. W. także nie znalazła uznania organu odwoławczego, bowiem jak wskazano kontrola ta odbywała się także przy udziale Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż.. W przedmiocie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie z uwagi na nie spełnienie przesłanek określonych w art. 89 K.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego z [...], zarzucając jej sprzeczność z przepisami art. 7, 154 - 163 K.p.a., przepisami ustawy z 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 czerwca 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych przy produkcji świeżego mięsa z bydła, świń, owiec, kóz i domowych zwierząt jednokopytnych, umieszczanego na rynku.
Czyniąc integralną częścią skargi treść wniesionego uprzednio odwołania od decyzji organu I instancji, skarżący ponownie zwrócił uwagę na występującą, jego zdaniem, sprzeczność wydanych przez organ I instancji decyzji z [...] i [...] jako wzajemnie się wykluczających. Powołując się na treść rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne z 2004 r., Rozdział 13, tom 34, s. 319) Skarżący wskazał na bezpodstawność argumentacji zaskarżonej decyzji w przedmiocie niespełniania przez zakład wymagań HACCP, bowiem w świetle postanowień powołanego aktu wymagania te winny być spełnione dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie uznając, że jej treść nie zawiera żadnych nowych elementów, które dawałyby podstawę do ich uwzględnienia i tym samym zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. (sygn. II SA/Bd 221/06) oddalił skargę, uznając ja za niezasadną i stwierdzając, że zaskarżona decyzja z dnia [...] nie uchybia prawu.
Sąd I instancji stwierdził, iż przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu nie można zarzucić naruszenia art. 7 K.p.a. przez nie zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzenie, ze względu na w istocie niski stopień złożoności oraz jednoznaczność, stanowisk stron występujących w sprawie. WSA podkreślił, iż ustalenia stanu faktycznego wynikające z przeprowadzonych przez organ I i II instancji kontroli w sposób bezsporny ujawniają nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań weterynaryjnych dotyczących produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego określonych zarówno w przepisach ustawowych, jak i podustawowych.
Za znaczącą Sąd I instancji uznał okoliczność osobistego udziału Skarżącego w przeprowadzanym postępowaniu kontrolnym i niezgłoszenie jakichkolwiek zastrzeżeń co do jego wyników, potwierdzone w piśmie z [...] listopada 2005 r. adresowanym do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż., w którym poinformował, że wykona wszystkie zalecenia określone decyzją z [...] i protokołem kontroli z [...] października 2005 r., co jednoznacznie pozwala przyjąć, iż doszło do uznania wykazanych w protokole kontrolnym uchybień.
Sąd wojewódzki podkreślił, że wyniki przeprowadzonego postępowania kontrolnego, szczegółowo odzwierciedlone w treści protokołu stanowiły dostateczną i wystarczającą podstawę do zastosowania art. 12 ust. 2 pkt 5 ustawy o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego i wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uznanie zakładu za zatwierdzony oraz zmiany jego kwalifikacji.
Sąd I instancji potwierdził również brak występowania w analizowanej sprawie przesłanek ustanowionych w art. 89 K.p.a. dla przeprowadzenia wnioskowanej przez stronę skarżącą rozprawy administracyjnej. W ocenie Sądu okoliczności sprawy zostały bezspornie wyjaśnione, a przeprowadzanie rozprawy administracyjnej byłoby zbędne i sprzeczne z zasadą ekonomiki postępowania administracyjnego.
Stwierdzono także, że naruszenie treści § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. Nr 61, poz. 547) przez wydanie decyzji organu I instancji z [...] z uchybieniem terminu na złożenie zastrzeżeń do protokołu kontroli, który upływał [...] nie jest okolicznością, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że wprawdzie skrócono skarżącemu o jeden dzień termin wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, ale skarżący takich zastrzeżeń w toku dalszego postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym nie podnosił, a powoływanym wyżej pismem z [...] listopada 2005 r. uznał prawidłowość stwierdzonych uchybień i zobowiązał się do ich usunięcia.
Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut braku obiektywizmu w przeprowadzaniu kontroli w zakładzie Skarżącego przez uczestnictwo skonfliktowanego z nim lekarza weterynarii wobec ujawnionego faktu dokonywania kontroli przez dwie osoby, w tym osobę piastującą urząd Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż.. Podkreślono, że z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący złożył na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. wniosek do bezpośredniego przełożonego pracownika, który zawierałby uprawdopodobnienie zaistnienia przyczyn wyłączenia.
Sąd uznał także, że technika orzecznicza zastosowana w niniejszym postępowaniu administracyjnym skutkująca wydaniem dwóch równolegle obowiązujących decyzji tj. decyzji z [...] i [...] nie może być rozpatrywana w kategorii uchybienia proceduralnego czy materialnoprawnego, prowadzącego do zastosowania przepisów art. 154 - 163 K.p.a., ponieważ obydwie decyzje dotyczą innego zakresu obowiązków adresata, nie są ze sobą sprzeczne, a jedynie prowadzą do pełnego ukształtowania sytuacji prawnej Skarżącego.
Ponadto Sąd wojewódzki za błędny uznał zarzut Skarżącego co do oparcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji na błędnym przekonaniu o konieczności spełniania na dzień orzekania w sprawie procedur systemu HACCP. Sąd uznając prawidłowość dokonanej przez skarżącego interpretacji właściwych przepisów intertemporalnych odnoszących się m.in. do określenia terminu wdrożenia procedur HACCP, podkreślił jednocześnie, że nie wdrożenie, a brak właściwego przygotowania do wdrożenia tego systemu obok innych stwierdzonych uchybień dot. warunków weterynaryjnych, były podstawą wydania zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Skarżący zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy naruszenie: przepisu art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 634 z późń. zm.) oraz przepisów art. 10 § 1 i 3, art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 24 § 3, art. 107, art. 123 § 1 oraz art. 124 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów I i II instancji.
Skarżący zażądał również zasądzenia od organu administracji zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w trakcie postępowania administracyjnego nie rozpatrzono wniosku Skarżącego z dnia [...].września 2005 r. o wyłączenie od udziału w postępowaniu przed organem administracji I instancji oraz w przyszłych kontrolach lekarza weterynarii B. W., co miało wpływ na wynik postępowania. Pełnomocnik wskazał, że Skarżący był przekonany, iż akta sprawy zawierają ów wniosek. Z aktami zaś nie mógł się zapoznać, ponieważ jeszcze przed upływem terminu do wniesienia uwag do protokołu, organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję, przez co uniemożliwiono Skarżącemu rzeczową polemikę z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w jego zakładzie.
Wskazano też, że WSA w Bydgoszczy ustalił, iż wniosek o wyłączenie nie znajduje się w aktach sprawy. Niezałączenie wniosku do akt sprawy uniemożliwia merytoryczną ocenę jego zasadności i stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania.
Zdaniem Skarżącego wniosek taki był zasadny, ponieważ lek. wet. B. W. w 2005 r. brała udział w opracowywaniu procedur zakładowych, które następnie kontrolowała. Wykonując zaś czynności z zakresu wdrażania procedur zakładowych była przedstawicielem Skarżącego i miała wpływ na prawidłowe lub nieprawidłowe ich wprowadzanie. Podniesiono także, że organ rozpoznając wniosek o wyłączenie, powinien wydać postanowienie, a jego niewydanie stanowi naruszenie art. 123 i 124 kpa. Jednocześnie Skarżący wskazał, że z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, iż wniosek ten był znany w toku sprawy.
Jako naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Skarżący wskazał, iż zaskarżona decyzja nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego. Jego zdaniem wskazanie przez sąd I instancji, iż szereg uchybień ustalonych w trakcie kontroli zawiera protokół kontroli nie sanuje wadliwości decyzji w tym zakresie. Skarżący wskazał także, że treść protokołu zawiera szereg oznaczeń literowych, skreśleń i nieczytelnych dopisków, uniemożliwiających ustalenie czy chodzi o adnotacje pozytywne czy negatywne. Nadto okoliczność, iż w sporządzaniu protokołu brała udział osoba, o której wyłączenie wnioskował Skarżący, może uzasadniać twierdzenie, iż poprawki skreślenia i dopiski mogły być dokonywane w protokole po podpisaniu go przez Skarżącego. Skarżący w związku z powyższym wywodzi, iż nie do końca wiadomo, co zostało ustalone w toku kontroli, a wobec tego że decyzja nie zawiera wyszczególnienia uchybień, nie ma możliwości kontroli ustaleń organu I instancji.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, Skarżący wskazał, że z przepisu tego wynika, iż wymogi dotyczące stosowania systemu HACCP wchodzą w życie po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej obowiązują one jedynie w zakresie wprowadzania systemu a nie jego stosowania. Dalej Skarżący powołał się na ustawę z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, która weszła w życie dnia 17 lutego 2006 r. i opiera się m.in. na rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, które moc obowiązująca na terenie RP uzyskało z dniem 1 stycznia 2006 r. Z powyższego Skarżący wywiódł, iż dopiero od 1 stycznia 2006 r. wiążący jest obowiązek stosowania norm HACCP, zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji zarzut ich niestosowania nie mógł stanowić jednej z jej podstaw.
[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do przedstawienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że strona, wnosząca skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest zobowiązana wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a po drugie, z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze.
Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 p.p.s.a..
Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W tym ostatnim zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do treści wniesionej skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że Skarżący nie wskazał na przepis art. 174 p.p.s.a. jako na podstawę sformułowanych w odniesieniu do wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutów.
Jako zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Skarżący podniósł naruszenie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego: art. 10 § 1 i 3, art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 24 § 3, art. 107, art. 123 § 1 oraz art. 124 § 1 kpa.
W tym miejscu trzeba wskazać, iż zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. nie w pełni stanowi wskazanie prawidłowej podstawy kasacyjnej, bowiem ogranicza się do powołania wyłącznie przepisów procedury administracyjnej bez wskazania przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został naruszony przez błędną interpretację przepisów procedury administracyjnej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz, że "naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej" (zob. też podobne stanowisko w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r. w sprawie SK 63/05).
Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto odniesienia do naruszonych zaskarżonym wyrokiem przepisów procedury sądowoadministracyjnej i ich ewentualnego istotnego wpływu na wynik sprawy.
Trzeba też stwierdzić, że Skarżący w uzasadnieniu nie wyjaśnił na czym polegało naruszenie powołanych wyżej przepisów k.p.a. przez sąd administracyjny. W związku z powyższym podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, co implikuje po stronie Skarżącego obowiązek sformułowania i uzasadnienia zarzutów skierowanych pod adresem wyroku sądu administracyjnego, nie zaś odnoszących się w istocie do organu administracyjnego I instancji.
W odniesieniu do wniosku o wyłączenie pracownika - lekarza weterynarii, który Skarżący miał wnieść pismem z dnia [...] września 2005 r., należy wyjaśnić, iż pismo to znajduje się w aktach administracyjnych sprawy przekazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. WSA prawidłowo ustalił, iż Skarżący nie złożył na podstawie art. 24 § 3 K.p.a. wniosku do bezpośredniego przełożonego pracownika, który zawierałby uprawdopodobnienie zaistnienia przyczyn wyłączenia.
Instytucja wyłączenia pracownika ma przede wszystkim służyć realizacji zasady obiektywizmu w trakcie postępowania administracyjnego, tak aby specyficzny stosunek pracownika do określonej sprawy, jego zainteresowania w określonym sposobie jej załatwienia nie powodował niebezpieczeństwa i obawy, iż będzie on działał w sposób stronniczy, który uniemożliwi obiektywną ocenę relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
W niniejszej sprawie, nawet jeśliby potraktować pismo z [...] września 2005 r. jako wniosek o wyłączenie, to wskazać należy, iż nie wydanie postanowienia przez organ w sprawie wyłączenia pracownika - lekarza weterynarii Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w Ż. i nie wyłączenie pracownika, co do którego obiektywizmu Skarżący miał wątpliwości należałoby potraktować jako naruszenie przepisów procesowych, które nie miały wpływu na wynik sprawy. Nadto osoba, która jako jedna z dwóch dokonywała kontroli w zakładzie na etapie postępowania przed organem I instancji nie orzekała w sprawie. Decyzję pierwszoinstancyjną wydała osoba piastująca funkcję organu - Powiatowego Lekarza Weterynarii, która brała udział w przeprowadzeniu kontroli. Zapewnienie przez organ I instancji przeprowadzenia kontroli w zakładzie przez dwóch lekarzy weterynarii miało na celu obiektywizację procesu kontroli.
Odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy, należy wskazać, że Skarżący był obecny przy przeprowadzeniu kontroli przez organ I instancji, nie zgłosił uwag do protokołu kontrolnego i podpisał ów dokument. Analogicznie Skarżący zachował się w trakcie kontroli ponownie przeprowadzonej przez organ II instancji - Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Kontrola ta potwierdziła zaistniałe w zakładzie Skarżącego uchybienia, stąd trudno podzielić podniesione przez Skarżącego zarzut braku obiektywizmu postępowania oraz zarzut, iż nie wiadomo jakie były ustalenia przeprowadzonych w zakładzie kontroli.
Nadto pismem z [...] listopada 2005 r. adresowanym do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ż. Skarżący zobowiązał się do usunięcia ustalonych w trakcie obydwu kontroli uchybień, a zatem musiał znać treść uchybień, do których usunięcia się zobowiązał.
Nie znajduje uzasadnienia również zarzut ogólnikowości zaskarżonej decyzji w części uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ wskazał jakie nieprawidłowości dotyczące spełnienienia przez zakład wymagań weterynaryjnych zostały w trakcie kontroli ustalone. Skarżący, podpisując i nie wnosząc uwag do treści protokołów pokontrolnych powziął skutecznie wiadomość o treści ustalonych nieprawidłowości.
Jako podmiot profesjonalny Skarżący winien posiadać znajomość praktycznego znaczenia wskazań organu co do nieprawidłowość w zakresie, np. opracowania i wdrożenia systemu HACCP, stanu sanitarno - higienicznego budynków i otoczenia, czy przeprowadzania przez podmiot kontroli zgodnie z decyzją Komisji 2001/471/WE.
W świetle powyższego za nietrafne należy uznać zarzuty w przedmiocie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 24 § 3, art. 107, art. 123 § 1 oraz art. 124 § 1 kpa.
Skarżący ponadto nie przytoczył w uzasadnieniu skargi przepisów art. 10 § 1 i 3, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. i nie wyjaśnił w jaki sposób zostały przez sąd naruszone.
Wskazanie zaś w skardze kasacyjnej przepisów, które miały zostać naruszone przez zaskarżony wyrok WSA, bez podania w tym zakresie uzasadnienia, nie spełnia wymagań przewidzianych dla tego środka odwoławczego, przewidzianych w art. 176 p.p.s.a.
Skarżący w ocenie Sądu powołując się na art. 10 § 1 i 3 K.p.a. ponownie podnosi zarzut dotyczący postępowania przed organem administracyjnym I instancji, w którym pozbawiono go skorzystania z całego terminu do wniesienia uwag do protokołu pokontrolnego z kontroli przeprowadzonej [...] października 2005 r. Sąd I instancji prawidłowo ustalił w tym zakresie, iż naruszenie treści § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 marca 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu wykonywania kontroli przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej było takim naruszeniem prawa, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 i 3 K.p.a. nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Podobnie Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., tj. przepisów określających dwie spośród siedmiu przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika administracji publicznej. Wskazanie w uzasadnieniu, iż w roku 2005 w trakcie wykonywania czynności z zakresu wdrażania procedur zakładowych jeden z lekarzy weterynarii przeprowadzających kontrolę zakładową w dniu [...] października 2005 r. był przedstawicielem Skarżącego nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych oraz sądowych rozpatrywanej sprawy i nie stanowi dostatecznego uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez sąd I instancji, a zatem podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przez Skarżącego przepisy zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym naruszenie to polegało.
W tym zakresie, w odniesieniu do problematyki wymogu stosowania przez zakład prowadzący produkcję produktów pochodzenia zwierzęcego zasad systemu HACCP, należy stwierdzić, że zarówno ocena Sądu I Instancji, jak i zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzenia Skarżącego na poparcie zarzutu błędnej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 61 pkt 2 ustawy z 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia nie zasługują na akceptację.
Zgodnie z art. 3 pkt 12 obowiązującej w chwili wydania zaskarżonej decyzji z dnia 21 grudnia 2005 r. ustawy z 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności żywienia, system analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli, oznacza postępowanie mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności poprzez identyfikację i oszacowanie skali zagrożeń z punktu widzenia jakości zdrowotnej żywności oraz ryzyka wystąpienia zagrożeń podczas przebiegu wszystkich etapów procesu produkcji i obrotu żywnością. System ten ma również na celu określenie metod ograniczania zagrożeń oraz ustalenie działań naprawczych.
Identyczną definicję systemu HACCP zawiera również art. 3 ust. 3 pkt 41 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - skrót HACCP (ang. Hazard Analysis and Critical Control Points) oznacza Analizę Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli.
Obowiązek stosowania systemu HACCP w przedsiębiorstwach zajmujących się produkcja, dystrybucją, magazynowaniem, transportem i dostarczaniem żywności wynikał z dyrektywy Rady 93/43/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L nr 175 z 19 lipca 1993 r, str. 1 z późn. zm), której postanowienia zostały implementowane do prawa krajowego ustawą z 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności żywienia. Na podstawie przepisu art. 61 pkt 2 ustawy, zasady wprowadzania systemu HACCP rozpoczęły obowiązywać w Polsce od dnia jej przystąpienia do Unii Europejskiej, tj. od dnia 1 maja 2004 r.
Z dniem 1 stycznia 2006 r. rozpoczęto stosowanie rozporządzeń nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne Rozdział 13, tom 34, str. 319) oraz nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne Rozdział 3, tom 45, str. 14), które zastąpiły wszystkie dotychczasowe dyrektywy wspólnotowe dotyczące wymagań higienicznych przy wytwarzaniu produktów pochodzenia zwierzęcego, w tym dyrektywę 93/43/EWG.
Zatem z dniem 1 stycznia 2006 r. zmieniła się podstawa obowiązywania w Polsce wymagań dotyczących wdrożenia i stosowania systemu HACCP. Wcześniejszą regulację ustawową, jaka nakładała obowiązek w tym zakresie w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2005 r. zastąpiło rozporządzenie, które na mocy art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) ma zasięg ogólny (powszechnie obowiązujący), wiąże we wszystkich swoich elementach i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej, przy czym wskazać należy, że polskie przepisy ustawowe lub podustawowe nie mogą regulować co do zasady zagadnień już zwartych w wyżej wskazanych aktach.
W świetle powyższych wyjaśnień, należy stwierdzić, że obowiązek wdrożenia i stosowania zasad systemu HACCP wiązał określone podmioty, w tym Skarżącego od dnia 1 maja 2004 r., a od 1 stycznia 2006 r. zmieniła się jedynie jego podstawa normatywna, a zatem argumentacja Skarżącego w tym zakresie, jak i ocena Sądu I instancji nie zasługują na aprobatę.
Biorąc pod uwagę całość poczynionych wyżej rozważań należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2006 r. , mimo błędnego uzasadnienia w części dotyczącej obowiązku stosowania w zakładzie zasad systemu HACCP, odpowiada prawu a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.