II OSK 1410/07

II OSK 1410/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-11-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Krystyna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesław Kisiel
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Wr 612/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2007-04-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 88 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 612/06 w sprawie ze skargi A. L. i K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 612/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. L. i K. L., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Złotego Stoku z dnia [...] kwietnia 2006 r. o wymierzeniu skarżącym kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 3 drzew rosnących na działce nr [...] obręb M., gmina Z. S., w wysokości 143 988,12 zł.
Organy orzekające w sprawie ustaliły, że na opisanej działce wycięte zostały: klon jawor (obwód pnia – 184 cm) i dwa jesiony wyniosłe (obwód pnia – 89 cm i 75 cm). Z powyższego wynika, iż nie są to drzewa w wieku do pięciu lat i na ich usunięcie wymagane jest zezwolenie.
Na decyzję organu odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję o wymierzeniu kary pieniężnej A. i K. L. złożyli skargę do sądu administracyjnego, podnosząc, iż nie zostały wykazane okoliczności prowadzące do uznania, iż to oni są osobami odpowiedzialnymi za fakt usunięcia drzew z ich działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę, wywodząc, że z treści art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wynika, iż karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia właściwy organ wymierza posiadaczowi nieruchomości. Organ pierwszej instancji wymierzając skarżącym, będącym właścicielami działki nr [...] obręb M., karę pieniężną oparł się na protokole przesłuchania świadka przez Policję, którego to protokołu brak jest w aktach sprawy. Organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. przyznał natomiast, że w dniu [...] kwietnia 2005 r. nie przesłuchano żadnego świadka na okoliczność usunięcia drzew z powyższej działki.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy nie wykazały, że to skarżący są "posiadaczami nieruchomości" w rozumieniu ww. przepisów ustawy o ochronie przyrody, podczas gdy tylko ten podmiot może być adresatem sankcji pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Sąd stanął na stanowisku, że odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia może też ponosić posiadacz w złej wierze. W niniejszej sprawie nie zostało należycie wykazane, kto będąc posiadaczem, o którym mowa, dokonał usunięcia drzew.
W ocenie Sądu materiał dowodowy w sprawie nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości, co prowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd uznał również za konieczne udowodnienie, jakie faktycznie drzewa zostały usunięte z działki skarżących. Nie rozważając możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, organ administracji naruszył przepisy art. 84 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący organ wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wykazał, iż skarżący A. i K. L. byli "posiadaczami nieruchomości" w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Przede wszystkim Kolegium zauważyło, iż przepis art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż "wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną" nie wskazując, komu ją wymierza. Żadna "osoba trzecia", która nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, nie może być ukarana administracyjną karą pieniężną, lecz jedynie odpowiada za przestępstwo lub wykroczenie.
Skarżące Kolegium przyjęło, że w niniejszej sprawie "posiadaczami nieruchomości" byli jej współwłaściciele – A. i K. L.. Nie ma żadnych podstaw, aby za posiadaczy uznać M. B., J. B. i G. B., zastanych przez funkcjonariuszy Policji na działce przy przycinaniu drzew i porządkowaniu terenu. Nie ujawniono żadnej innej osoby, którą można by uznać za posiadacza.
W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie dokonano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
W oględzinach przeprowadzonych w dniu 29 sierpnia 2005 r. brał udział m.in. inspektor do spraw leśnictwa i ochrony środowiska. Osoba pracująca na tym stanowisku ma wiedzę pozwalającą ocenić gatunek drzew. Zarzut, że nie wiadomo, jakie drzewa wycięto jest zatem bezpodstawny, ponadto pojawił się w ostatniej chwili i nie został niczym poparty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu zauważa też okoliczność, że w aktach sprawy brak jest protokołu przesłuchania świadka, bo nie został on sporządzony. Funkcjonariusze Policji sporządzili w dniu 22 kwietnia 2005 r. notatkę służbową i na tę okoliczność złożyli zeznania podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przed organem drugiej instancji w dniu 7 lipca 2006 r., a wcześniej przed organem pierwszej instancji.
Pismem z dnia 24 sierpnia 2007 r. A. i K. L. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub przedłożonego zestawienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zatem w skardze kasacyjnej winny zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny natomiast zostać przytoczone argumenty wskazujące na zaistnienie tego uchybienia. W przypadku zaś gdy podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest wskazanie, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego sprowadzającym się do dokonania przez Sąd administracyjny błędnej wykładni art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – o ochronie przyrody, a także naruszenia przez Sąd przepisów postępowania "mających wpływ na wynik sprawy" poprzez przyjęcie, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
1. Odnosząc się do pierwszego z przytoczonych wyżej zarzutów przypomnieć należy, że błędna wykładnia danego przepisu polega na mylnym zrozumieniu treści zawartej w nim normy prawnej. Dokonanej przez Sąd pierwszej instancji interpretacji art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie można zarzucić tego rodzaju uchybienia.
W art. 84 ust. 1 cytowanej ustawy ustanowiona została zasada, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić tylko za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, na wniosek posiadacza nieruchomości. Słusznie wywiódł Sąd I instancji, że postanowień art. 88 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, wprowadzającego kary pieniężne za usuwanie drzew lub krzewów nie można traktować w oderwaniu od dyspozycji art. 83 ust. 1 tej ustawy, wobec czego przyjąć należy, iż kary te mogą być wymierzane jedynie osobom uprawnionym do uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew. Podzielić należy także pogląd Sądu I instancji, znajdujący również oparcie w doktrynie (por. K. Gruszecki – Komentarz do art. 88 ustawy z dnia 18 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), że regulacja ta nie oznacza jednakże, iż posiadacz czy właściciel nieruchomości będzie ponosił odpowiedzialność nawet wówczas, gdy wycięcie drzew nastąpiło na skutek przestępstwa czy wykroczenia popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności. Jest on zresztą zbieżny z poglądem zaprezentowanym przez autora skargi kasacyjnej w rozważaniach zawartych na str. 4 uzasadnienia tejże skargi kasacyjnej. Stwierdzono tam jednoznacznie, że właściciele działki, na której rosły wycięte drzewa jedynie wtedy nie ponosiliby odpowiedzialności za ich wycięcie gdyby w sprawie "zadziałał wariant czwarty, tj. kradzież drzewa".
Różnica stanowisk sprowadza się więc wyłącznie do kwestii procesowych a nie do interpretacji wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Stąd też za niezrozumiały z tych. przyczyn i bezzasadny należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 1 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.
2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na mylnym przyjęciu przez Sąd, iż kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Uchylając kontrolowane decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jako przyczynę wskazał niedostateczne wyjaśnienie przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż właściciele nieruchomości dopuścili się wycięcia drzew na należącej do nich nieruchomości.
Stanowisko to należy uznać za uzasadnione. Przede wszystkim podkreślić należy, że postanowienia zawarte w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie przewidują odpowiedzialności właściciela lub posiadacza nieruchomości za usunięcie drzew lub krzewów na zasadach ryzyka. Oznacza to, iż oprócz ustalenia faktu wycięcia drzew i osoby właściciela lub posiadacza nieruchomości niezbędnym jest także ustalenie przez organy osoby, która drzewa wycięła.
Kara pieniężna za usunięcie bez pozwolenia drzew z nieruchomości może być wymierzona właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości jedynie wówczas gdy dokonali oni wycięcia drzew osobiście albo zlecili wykonanie tej czynności innym osobom. Wykazanie tej okoliczności jest zadaniem organów administracji. Tak przepisy ustawy o ochronie przyrody jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przerzucają bowiem na właściciela lub posiadacza nieruchomości obowiązku udowodnienia, że usunięcia drzew dokonała osoba trzecia.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy zawiera istotne braki. Nie zostały wyjaśnione w nim tak podstawowe okoliczności jak data wycięcia drzew, położenie nieruchomości, w szczególności czy była ogrodzona czy też stanowi teren ogólnie dostępny. Mimo iż ujawnienie wycięcia przedmiotowych drzew nastąpiło w związku z ujawnieniem innej kradzieży drzew, z tym że na szkodę Urzędu Miejskiego, nie wyciągnięto z tego faktu żadnych wniosków. Nie podjęto żadnych prób ustalenia ewentualnych sprawców kradzieży drzew, chociaż jak widać zdarzały się one na tym terenie. Nie przesłuchano na tę okoliczność świadków, ograniczając się do przesłuchania osób, które zostały wynajęte przez właścicieli nieruchomości do uporządkowania terenu, na którym rosły drzewa owocowe a także inne. Nie odniesiono się do faktu nieobecności właściciela w kraju jak również tego, iż zamieszkuje on poza miejscowością, w której znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Konsekwentne twierdzenia właścicieli działki o zgłoszeniu kradzieży wymagały głębszego wyjaśnienia. W szczególności, że mogły mieć one charakter ustnych zgłoszeń, które nie zostały zaprotokołowane, jako że sprawą usunięcia drzew – jak poinformowano właściciela działki – zajmował się już inny organ.
Przytoczone wyżej uchybienia świadczą o tym, iż dokonując ustaleń organy administracji nie respektowały naczelnych zasad i reguł określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy. W ten sposób bowiem można jedynie stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Organy administracji są również zobowiązane zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i rozpatrzeć go (art. 77 § 1 k.p.a.). Dokonując zaś oceny tego materiału dowodowego winien mieć na uwadze, że zawarta w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza dowolności tej oceny. Tak więc przy ocenie materiału dowodowego organy administracji powinny kierować się regułami logicznego myślenia, wiedzą oraz zasadami doświadczenia życiowego.
Przeprowadzone przez organy administracji postępowanie, jak trafnie przyjął Sąd, uchybia przytoczonym wyżej zasadom. Respektując je nie można bowiem przy uwzględnieniu dotychczas zebranego materiału dowodowego bezkrytycznie przyjąć bezpośredniej zależności między posiadaniem nieruchomości, prowadzeniem na niej prac porządkowych związanych z koniecznością użycia określonego sprzętu i usunięciem drzew bez zezwolenia.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.