II OSK 1407/07

II OSK 1407/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Hyla
Maria Czapska - Górnikiewicz
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2206/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-04-13
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
art. 11, 52
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2206/06 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2206, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2006 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2006 r. uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] przewidzianej do usytuowania na wieży telekomunikacyjnej planowanej do posadowienia na działce przy ul. [...] w B.. Uzgodnienie zostało dokonane pod określonymi warunkami dotyczącymi sposobu instalacji anten stacji bazowej telefonii komórkowej oraz utylizacji odpadów powstających przy eksploatacji przedmiotowej stacji bazowej.
Na podstawie sporządzonego dla opisanego zamierzenia raportu oddziaływania na środowisko, organy inspekcji sanitarnej przyjęły, iż stacja nie będzie stwarzała zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi zamieszkujących i przebywających w jej otoczeniu, bowiem pola elektromagnetyczne o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 nie będą występowały w miejscach dostępnych dla ludności.
Na postanowienie organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w myśl art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), realizacja zamierzonego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – jak np. stacja bazowa telefonii komórkowej – jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy wynika, iż uzgodnienia tego dokonuje się z organem ochrony środowiska i do tego właśnie uzgodnienia można odnieść większość z zarzutów strony skarżącej. W niniejszej sprawie natomiast uzgodnienie zostało dokonane na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1a ww. ustawy, z którego wynika, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ mający wydać decyzję, uzgadnia z państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym warunki realizacji przedsięwzięcia wymagającego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Zakres uzgodnień w takich przypadkach wyznaczają przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 powyższej ustawy do zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należy m.in. dokonywanie uzgodnień pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Na zakres uzgodnień organów inspekcji sanitarnej wpływają nadto przepisy art. 56 ust. 2 i 4 Prawa ochrony środowiska.
Wobec powyższego bezpodstawny jest, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut skarżącego, iż Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaopiniował raport oddziaływania na środowisko sporządzony przez inwestora zamiast oceny oddziaływania na środowisko. Sąd podkreślił, iż na tym organie ciążył obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania higienicznego i zdrowotnego na środowisko. Sąd podzielił ustalenia organów inspekcji sanitarnej, dokonane na podstawie oceny sporządzonego w sprawie raportu, iż w związku z uruchomieniem stacji bazowej nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnych gęstości mocy pól elektromagnetycznych.
Sąd pierwszej instancji uznał też za niezasadne zarzuty dotyczące niezapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzony był raport oraz nieuwzględnienia wniosków i zastrzeżeń stron w tym zakresie. Sąd uznał, że zarzuty, o których mowa mogą być podnoszone w postępowaniu głównym, prowadzącym do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a nie dotyczącym uzgodnienia, wydawanego w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących postępowania administracyjnego oraz dotyczących zasad określonych w Konstytucji RP.
Od powyższego wyroku Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości lub "stwierdzenie jego nieważności" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 11 i art. 52 Prawa ochrony środowiska, art. 33 § 2, art. 106 § 2 i 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji uwzględniły jedynie dowód z raportu sporządzonego na zlecenie inwestora, natomiast dowody zgłoszone przez skarżącego zostały pominięte. W szczególności Sąd nie odniósł się do opinii inż. M. K. przedstawionego przez stronę.
W ocenie skarżącego Stowarzyszenia sporządzony w sprawie raport oddziaływania na środowisko rażąco narusza regulacje art. 52 ust. 1 pkt 4-7 i pkt 12-13 Prawa ochrony środowiska oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie nie odniosły się do dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą w powyższym zakresie.
Ponadto w sprawie pominięto organizacje społeczne takie jak Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do życia" oraz Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom z siedzibą w Słubicach, które zgłosiły chęć uczestniczenia w postępowaniu, zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu, lecz zostały w istocie pominięte przy rozpoznawaniu sprawy. Świadczy o tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Skarżące Stowarzyszenie podniosło zarzut nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż strony nie miały możliwości obrony swych praw.
W związku z powyższym, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, wskutek naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku na podstawie art. 11 Prawa ochrony środowiska.
Pismem z dnia 25 października 2008 r. skarżące Stowarzyszenie przedstawiło dodatkową argumentację, będącą uzasadnieniem podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może też zarzutów tych domniemywać. Z kolei strona wnosząca skargę kasacyjną po upływie terminu do jej wniesienia nie może uzupełnić podstaw kasacyjnych (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 380).
Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Tym samym skład orzekający nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego niedopuszczenia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji innych stowarzyszeń zainteresowanych sprawę. Jeżeli bowiem stowarzyszenia te miały interes prawny w sprawie, mogły korzystać z prawnych środków zapewniających im udział w postępowaniu, skoro jednak z takich środków nie korzystały, brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (nieważność postępowania).
Co do zaś pozostałych zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego to Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przepisów postępowania. Stosownie bowiem do regulacji art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także utrwalonego w tej mierze orzecznictwa, skargę kasacyjną – środek odwoławczy o szczególnym charakterze – oprzeć można na zarzutach naruszenia prawa przez sąd, a nie przez organy administracji, orzekające w sprawie (zob. np. wyrok NSA z 25 maja 2004 r. FSK 108/04, niepubl. oraz 19 maja 2004 r. FSK 80/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 12). Jeżeli zatem w niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), konkretnie jego art. 7, 75 § 1, art. 77 i 107 § 3, to mając na uwadze, iż sąd ten nie stosował przepisów K.p.a. zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie oznacza to oczywiście, że w sytuacjach gdy następuje naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów K.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości zakwestionowania tego, a uchybienia proceduralne ulegają sanacji, ale żeby NSA mógł to uczynić strona wnosząca skargę kasacyjną winna postawić zarzut – a tego w niniejszej sprawie nie zrobiła – naruszenia przez sąd stosownych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z nieuwzględnieniem skargi mimo naruszenia – jej zdaniem – przepisów K.p.a. w toku postępowania administracyjnego.
Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, a to z tego względu, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji procedował sprawę tak jak tego wymaga przepis art. 106 § 2 tej ustawy, zasadnie uznając, że dokumentacja zgromadzona w sprawie nie zobowiązuje do zastosowania w sprawie wyjątkowej regulacji art. 106 § 3 ustawy (przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów), jako że nie było to niezbędne do wyjaśnienia sprawy.
Usprawiedliwionych podstaw nie mają też zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim zamierzonego skutku nie może odnieść zarzut naruszenia przepisu art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Przepis ten przesądza o nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. W sytuacji gdy w świetle dokonanych ustaleń, niezakwestionowanych skutecznie w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska to w konsekwencji zasadnie nie zastosował tego przepisu. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 52 Prawa ochrony środowiska to trzeba zauważyć, że regulacja ta określa elementy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które znalazły się w przedmiotowym raporcie. Inną kwestią jest niezadowolenie strony wnoszącej skargę kasacyjną z treści, i sposobu dochodzenia do nich (ustaleń faktycznych). Naczelny Sąd Administracyjny, przy braku w tej mierze odpowiednio konstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, nie mógł się do tego odnieść, zwłaszcza że zarzut ten został powiązany z naruszeniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) bez wskazania – jak tego wymaga art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – konkretnych przepisów, tego rozpatrzenia, z jednoczesnym określeniem czy zarzucane naruszenie nastąpiło przez błędną ich wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie i co równie ważne stosownym uzasadnieniem.
Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9).
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.