II OSK 139/20

II OSK 139/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 569/19 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2019-10-08
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Dnia 25 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 569/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2019 r., nr P.7721.54.2019 11 KL w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 569/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Warmińsko-Mazurskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie rozbiórki obiektu. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
W administracyjnym toku instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Mrągowie wydał w dniu 7 marca 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", decyzję znak: PINB 435.5.10.2015, którą nakazał M. P. i Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych 5 m x 11 m wraz z tarasem drewnianym o nieregularnym kształcie oraz basenem zewnętrznym, pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] obr. [...] gm. M. oraz na działce nr ewid. 1000 (jezioro T.), oznaczonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej jako obiekt nr 1.
W sprawie ustalono, że ww. obiekt budowlany (nawet jeżeli jest to przyczepa kempingowa, czy kontener) powstał samowolnie w odległości 7 m od linii brzegowej jeziora T., w części na działce [...] należącej do M. P. i w części na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Białystok. Taka zaś lokalizacja obiektu stoi w sprzeczności z przepisami ustawy o ochronie przyrody wynikającymi z reżimu prawnego obszaru chronionego krajobrazu. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 listopada 2012 r., Nr XXII/430/12, w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2013 r. poz. 139 ze zm.) na przedmiotowym terenie obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie mają także zastosowania żadne wyjątki od wskazanego zakazu, a określone w § 5 ust. 5 pkt 1-8 ww. uchwały, czy też odstępstwa określone w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W konsekwencji organ stwierdził, że nie może wdrożyć postępowania legalizacyjnego, o którym mowa wart. 48 ust. 3 P.b., gdyż jedynie jego rozbiórka doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przez inwestora, który nie posiada żadnego tytułu prawnego do gruntu; zaś to właściciel nieruchomości brał czynny udział w postępowaniu (współpracował z organem w celu legalizacji samowoli budowlanej), dlatego postanowiono o nałożeniu obowiązków na właścicieli działek, na których zlokalizowany jest obiekt. Wskazano, że dalsze próby ustalania inwestora wiązałyby się z dalszą przewlekłością postępowania.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący – M. P..
Zaskarżoną decyzją Warmińsko-Mazurki WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy art. 52 P.b. był podstawą do skierowania nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, a nie – inwestora, z uwagi na nieujawnienie się inwestora w toku trwającego 4 lata postępowania, który przyznałby, że wykonał przedmiotowy obiekt budowlany, w sytuacji gdy prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponują zawsze właściciele działek. Ponadto w sprawie widoczna była niechęć udzielenia organowi informacji w tym zakresie. Wyjaśniono, że właściciel ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a umowa dzierżawy nie pozbawia go tego prawa. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu stopnia powiatowego w zakresie kwalifikacji spornego obiektu oraz tego, że na jego posadowienie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Kontener służący rekreacji, jest obiektem budowlanym i fakt, że można go przetransportować w inne miejsce tego nie zmienia. Organ I instancji prawidłowo zatem zastosował procedurę wskazaną w art. 48 P.b., gdyż brak jest przesłanek do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu z uwagi na niezgodność jego lokalizacji z obowiązującymi przepisami, tj. z ww. uchwałą Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich. Ponadto posadowiony jest także na "działce jeziornej", której właściciel nie wyrażał zgody na jego posadowienie.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące niedostatecznego wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, niedokonania wszechstronnej, oceny materiału dowodowego, nieustalenia przez organ wszystkich stron postępowania, a w konsekwencji nieumożliwienie im udziału w postępowaniu, nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego na osobę niebędącą jego inwestorem, a także nienależytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Warmińsko-Mazurski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 569/19, oddalając skargę, wskazał, że nie budzi wątpliwości sama zasadność orzeczenia nakazu rozbiórki, gdyż przedmiotowy obiekt kontenerowy został wybudowano w warunkach samowoli budowlanej. Organy wskazały przy tym w sposób wyczerpujący, z jakich powodów jego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Należy jedynie dodać, że możliwość przemieszczenia obiektu nie przesądza o tym, że nie może być on uznany za obiekt budowlany, w szczególności po ustawieniu go na gruncie, a nawet pomimo braku trwałego związania z gruntem. Podstawowym celem przedmiotowego obiektu nie jest bowiem poruszanie się po drogach, ale pełnienie funkcji mieszkalnej w jednym miejscu (por. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 1543/15). Ponadto lokalizacja obiektu narusza treść ww. uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, a w związku z tym nie ma możliwości jego legalizacji.
Odnośnie adresata nakazu rozbiórki Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie organ powołał się na treść art. 52 P.b. Nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Wymieniony wyżej przepis należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy brać go pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki, natomiast skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym nie pozwoli na wykonanie nakazu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r., II SA/Gd 185/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 10 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1112/17). Zatem inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę – co do zasady – tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli zaś inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2018 r., II SA/Po 680/17). Przyjęcie bowiem poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, np. w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie (por. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., II OSK 247/10). Nie ma bowiem możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z 27 marca 2007 r., II OSK 522/06).
W niniejszej sprawie organ podjął szereg czynności zmierzających do ustalenia inwestora. Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skarżącego, że organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (przyp. własny: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2018 r. poz. 2096). Wprawdzie z powołanych przepisów wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, jednakże zasada oficjalności postępowania dowodowego (prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu) nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 1992 r., II SA 2119/92, LEX nr 1689100; z 22 listopada 1995 r., SA/Wr 488/95, LEX nr 1691463; z 22 października 1997 r., III SA 634/96, LEX nr 36495; z 4 marca 1998 r., III SA 1363/96, LEX nr 1690926). W przedmiotowej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby to inny podmiot dopuścił się przedmiotowej samowoli budowlanej i to bez jego wiedzy i zgody. Nie wykazał także, aby to inny podmiot miał tytuł prawny do jego nieruchomości, uprawniający do wykonania nakazu rozbiórki. Stąd też zarzuty skarżącego nie są uzasadnione, a w okolicznościach niniejszej sprawy organy nałożyły obowiązek rozbiórki obiektu na właściwe podmioty. Organ nadzoru budowlanego będzie bowiem zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 września 2017 r., II SA/Rz 649/17). Do wykonywania robót budowlanych niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b. Zatem organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o art. 48 P.b. powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Natomiast takim podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest właściciel nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 526/17).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia przez WINB przepisów art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. objawiającego się wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, oraz ocenie zgromadzonych dowodów w sposób nielogiczny, wewnętrznie sprzeczny i niezgodny z zasadami doświadczenia życiowego, jak również bez wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału i bez odniesienia się do wszystkich dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy, przejawiający się w:
a) nieustaleniu w toku postępowania, podmiotu któremu przysługuje prawo własności obiektu kontenerowego ustawionego na przedmiotowych nieruchomościach i w konsekwencji nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki ww. obiektu na niewłaściwą osobę;
b) błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia inwestora obiektu, podczas gdy możliwość taka realnie istniała;
c) zaniechaniu przeprowadzenia oględzin nieruchomości z udziałem wszystkich stron postępowania, co umożliwiłoby bezpośrednie odniesienia się do przedmiotu toczącego się postępowania i zapewniłoby wszystkim jego uczestnikom czynny udziału w każdej czynności procesowej;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd Administracyjny, że organy rozpoznające sprawę wyjaśniły zasadność wszystkich przesłanek, którymi kierowały się przy wydaniu decyzji oraz pominięciu naruszenia przez te organy w niniejszym postępowaniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 P.b. przez zaakceptowanie przez Sąd błędnej wykładni przywołanych przepisów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB, zgodnie z którą norma wyrażona w art. 52 P.b. nie określając jakichkolwiek kryteriów wyboru adresatów obowiązku wynikającego z art. 49b ust. 1 P.b. pozwala na skierowanie ww. obowiązku w pierwszej kolejności do właściciela nieruchomości, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że w takiej sytuacji adresatem decyzji powinien być inwestor obiektu, którego dotyczy postępowanie.
W związku z zarządzeniem z dnia 18 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Na uwagę zasługuje, że skargę kasacyjną wniósł tylko jeden z adresatów nakazu rozbiórki, a więc przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu tylko w zakresie interesu prawnego wynikającego z wniesionej skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że podjęcie legalnych działań przez określony podmiot na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym w zakresie wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, nie jest wyłącznie związane z prawem własności, lecz tym czy dany podmiot dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co wynika chociażby z treści art. 52 P.b., w którym mowa o inwestorze, właścicielu i zarządcy. Z reguły prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z prawa własności, ale też może wynikać ze stosunków zobowiązaniowych (w tym umowy dzierżawy). Od tego zależy np. czy inwestor, który nie jest właścicielem nieruchomości, może podjąć legalnie działania zmierzające do rozbiórki obiektu budowlanego także objętego nakazem rozbiórki. Wynika z tego, że skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do określonego podmiotu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, tym bardziej, że art. 52 P.b. nie wskazuje wprost, kto ma być adresatem decyzji, gdyż to zależy w każdym przypadku od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję administracyjną, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania egzekucyjnego.
Adresatami decyzji, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego mogą być: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, co nie oznacza, że wszystkie te podmioty jednocześnie są adresatami jednej decyzji. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych przypadkach obowiązek, np. rozbiórki obiektu budowlanego, zostanie nałożony na wszystkie te podmioty solidarnie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). Zależy to od tego czy np. inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. A zatem nie zawsze adresatem decyzji o nakazie rozbiórki będzie inwestor, który jednocześnie nie jest właścicielem nieruchomości. Nie zawsze też powołanie się na umowę dzierżawy będzie skuteczne, a w takiej sytuacji to właściciel nieruchomości powinien ponosić odpowiedzialność za stan nieruchomości, w tym co do samowoli budowlanej i jej skutków bądź wyraźnie wskazać osobę, która dokonała samowoli budowlanej, i że to ta osoba jest uprawniona do działań inwestycyjnych na nieruchomości danego właściciela. Wynika to z tego, że właściciel ma najszersze prawo do nieruchomości i to od niego zależy, czy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy przekaże innemu podmiotowi, w jakim zakresie i na jaki czas. I to właściciel ponosi odpowiedzialność za stan nieruchomości i za to co się na niej wykonuje, chyba że następuje to bez jego zgody, co dla odmiany może stanowić podstawę stosownego powództwa cywilnego, w tym o odszkodowanie (obciążenie inwestora kosztami rozbiórki wynikłej podjęcia działań inwestycyjnych bez zgody właściciela) – por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18. Tak więc zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jest słuszna, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 sierpnia 2014 r., II OSK 1090/13; z 14 marca 2018 r., II OSK 2223/17; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1316/18). W innym wypadku nakaz rozbiórki powinien zostać nałożony na właściciela nieruchomości. Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że w pierwszej kolejności to inwestor samowoli budowlanej powinien być obciążony nakazem rozbiórki. Natomiast w sytuacji gdy inwestor nie posiada tytułu prawnego (utracił go) umożliwiającego wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część.
W sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, nawet przyjmując argumentację skarżącego, że inwestorem przedmiotowego obiektu było C. sp. z o.o. z siedzibą w R., jednocześnie w sprawie nie wykazano, w tym najpóźniej w skardze kasacyjnej, aby inwestor-niewłaściciel władał nieruchomością w taki sposób, który pozwalałby na przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego przez wykonanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Zasadnym zatem było skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie do ww. właścicieli nieruchomości, w tym skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07; z 4 lutego 2011 r., II OSK 247/10, z 15 maja 2012 r., II OSK 338/11). Taki też pogląd uznawany jest w doktrynie (por. M. Wincenciak: Komentarz do art. 52 ustawy – Prawo budowlane [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: WK, 2016, LEX nr 10264). Wynika z tego, że istotny jest zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane jaki przysługiwał inwestorowi-niewłaścicielowi oraz brak sprawstwa, które miałoby obciążać takiego inwestora do wykonania obowiązku.
Nie oznacza to, że w innych sprawach dotyczących nielegalnych działań decydująca będzie kwestia ewentualnego sprawstwa, jednak wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce, czy przywróceniu stanu poprzedniego zawsze wymagać będzie ustalenia, czy inwestor-niewłaściciel posiada taki tytuł prawny, który umożliwia mu na wykonanie stosownych nakazów. To bowiem problem związany z wykonalnością nakazu i jego egzekucją, a naruszenia w tym zakresie mogłyby oznaczać istnienie wady nieważności (por. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II OSK 2114/14) – na co też słusznie wskazał Sąd I instancji. Dlatego w tej sprawie niewadliwym było skierowanie ww. nakazu do właściciela nieruchomości, do czego uprawnia też treść art. 52 P.b.
Powyższą ocenę w okolicznościach niniejszej sprawy należało więc odnieść do podnoszonej w skardze kasacyjnej umowy dzierżawy, która jakoby uprawniała z jednej strony ww. Spółkę do działań inwestycyjnych na działce skarżącego; z drugiej zaś – miałaby uwolnić właściciela nieruchomości od odpowiedzialności za nielegalny stan zagospodarowania (zabudowy) jego nieruchomości. Co prawda, w tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie uzyskały treści umowy dzierżawy, bazując wyłącznie na twierdzeniach stron postępowania. Jest to jednak wada postępowania, która nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący kwestionując ocenę organów w zakresie oznaczenia adresata decyzji o nakazie rozbiórki, powinien bowiem wykazać najpóźniej w skardze kasacyjnej jaka jest treść tej umowy, tak aby możliwym było stwierdzenie, czy rzeczywiście w sprawie doszło do błędnego zastosowania art. 52 P.b. W tym zakresie wskazywanie wyłącznie na sam fakt zawarcia umowy dzierżawy, czy też, że "nieruchomość została oddana dzierżawcy do używania i pobierania z niej pożytków" nie niweczy skuteczności dokonanej przez organy nadzoru budowlanego oceny. Umowa dzierżawy daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, gdy takie prawo wyraźnie wynika z zawartej umowy. Z istoty samej umowy dzierżawy nie wynika prawo do zabudowy dzierżawionego gruntu (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., II OSK 1160/06). Stosownie do art. 696 Kodeksu cywilnego dzierżawca powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki i nie może zmieniać przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., II OSK 1616/19). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano przy tym uwagę, iż zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym co do zasady zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (por. wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1395/09; wyrok NSA z 8 marca 2000 r., IV SA 316/98, niepubl.). Wynika to z tego, że w ogólności prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć należy oceniać według prawa cywilnego, to w judykaturze podkreśla się, że prawo to nie może być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2018 r., II OSK 2887/16; z 22 listopada 2017 r., II OSK 473/17; z 21 kwietnia 2010 r., II OSK 564/09; z 9 września 2008 r., II OSK 71/08; oraz A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, komentarz do art. 3, teza 16).
Z powyższego wywodu wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały prawne podstawy do skierowania na podstawie art. 52 P.b. nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji ma rację, że w przedmiotowej sprawie skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby to inny podmiot dopuścił się przedmiotowej samowoli budowlanej i to bez jego wiedzy i zgody. Nie wykazał także, aby to inny podmiot miał tytuł prawny do jego nieruchomości, uprawniający do wykonania nakazu rozbiórki. Ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne. Skarżący nie podważył zatem także stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że umowa dzierżawy nie pozwala wprost na lokalizowanie na działce nr [...] obiektów budowanych. W tych warunkach Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że zarzuty skarżącego nie są uzasadnione, a w okolicznościach niniejszej sprawy organy nałożyły obowiązek rozbiórki obiektu na właściwe podmioty.
W tym miejscu należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ wielokrotnie zwracał się do stron postępowania o wyjaśnienie kto jest inwestorem, co prowadziło do przedłużenia postępowania administracyjnego, a nieporadność organu w tym zakresie została wykorzystana przez strony postępowania, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji dopiero po kilku latach od wszczęcia postępowania w sprawie. Tymczasem ww. Spółka zasadniczo nie kwestionowała, że jest inwestorem, a argumentowała jedynie, że inny jest przedmiot postępowania niż to ustali organ nadzoru budowlanego (przyczepa kempingowa, czy kontener, co może być przetransportowane w inne miejsce). Jednak powyższe działanie organu nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ zasadniczym zagadnieniem prawnym, które wymagało oceny, było to czy ww. Spółka posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym wyżej już była mowa.
Ponadto należy wskazać, że rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki nie jest precyzyjne. Jednak wada w tym zakresie nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy skierowanie nakazu rozbiórki do dwóch adresatów, z których każdy jest właścicielem (a także zarządcą nieruchomości Skarbu Państwa) różnych nieruchomości należy odczytywać w ten sposób, że nakaz rozbiórki został skierowany do właścicieli w tej części do każdego z nich w jakiej przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest odpowiednio na gruncie, co do którego przysługuje adresatom nakazu rozbiórki tytuł prawny do gruntu (prawo własności, zarząd).
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny jako niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a.; a także art. 48 ust. 1 P.b. w zw. z art. 52 P.b. i art. 49b ust. 1 P.b.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.