II OSK 1382/21

II OSK 1382/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Antas
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II SA/Lu 80/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-11-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 86,  art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7, art. 39 ust. 1, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 56 ust. 1 pkt 1,
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153, art. 141  4, art. 170, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 80/20 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2019 r., znak: ZOA-V.7721.47.2019 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 80/20, oddalił skargę B. B. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2019 r., znak: ZOA-V.7721.47.2019, w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.
Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 4 stycznia 2018 r., znak: PNB.IO.I.7/601/30/143187/04/17/18 oraz w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. nakazał Gminie [...], A. G., P. S., J. W., B. S., B. B., L.C., E. Ł, J. Ł., D. S., A. K., M. K., I. D., I. K., D. Z., A. S., J. G., W. P., D. C. i W. C., współwłaścicielom budynku przy ul. [...] [...] w [...] doprowadzenie jego ściany szczytowej położonej w granicy z działką o nr ewid. [...] do stanu pierwotnego, poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych i trzech otworów drzwiowych oraz usunięcie krat zabezpieczających te otwory.
Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że skarżąca zdaje się nie dostrzegać wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 lipca 2019 r. (błędnie przywołano 1994 r.), sygn. akt II SA/Lu 665/18, którym na skutek jej skargi kasacyjnej uchylono wyrok tego Sądu z dnia 20 grudnia 2018 r. oraz uchylono decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 4 stycznia 2018 r. Sąd stwierdził wówczas jednoznacznie, że uchylenie decyzji nastąpiło z uwagi na skierowanie jej do zmarłej E. W., jednocześnie uznał, że w pozostałym zakresie decyzja jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu powołującego się na dowody w postaci kopii fotografii spornej kamienicy pochodzących z 1969 r. i z 1983 r., projektu kolorystyki elewacji spornej kamienicy opracowanego w 1995 r. oraz kopii dwóch decyzji dotyczących wykonywania robót budowlanych w ścianie szczytowej spornej kamienicy tj. decyzji Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w [...] z dnia 4 kwietnia 1989 r. zezwalającej J. D. na wykonanie robót budowlanych w zakresie adaptacji piwnicy na lokal użytkowy, przy czym adaptacja miała polegać na wykonaniu otworu drzwiowego i okiennego (którego ostatecznie nie wykonano) oraz decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 27 października 1992 r. udzielającej zezwolenia M. Z. na prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego i zamontowaniu drzwi w lokalu użytkowanym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jako pub, bez żadnych wątpliwości wynika, że trzy otwory okienne i jeden otwór drzwiowy w lokalu należącym aktualnie do skarżącej, wykonano w okresie pomiędzy 1983 a 1995 r., bez pozwolenia budowlanego, ani pozwolenia konserwatorskiego. Stosowne pozwolenie nie zostało wydane również na wykonanie otworu drzwiowego, prowadzącego do lokalu użytkowanego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jako pub przez D. Z. i M. Z., chociaż uzyskane zostało wymagane pozwolenie konserwatorskie (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 października 1992 r.), co prowadzi do konkluzji, że roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane niezgodnie z prawem. Sąd uznał również, że wprawdzie decyzją z dnia 4 kwietnia 1989 r. udzielono J. D. pozwolenia na przebudowę podpiwniczenia budynku, obejmującego m.in. wykonanie otworu drzwiowego, nie uzyskał on jednak wymaganego pozwolenia konserwatorskiego W związku z tym również w odniesieniu do otworu znajdującego się w podpiwniczeniu należy podzielić stanowisko organów, że wymogi formalnoprawne nie zostały spełnione w odpowiednim stopniu, co prowadzi do konkluzji, że roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane niezgodnie z prawem. W ocenie Sądu ustalenia poczynione przez organy, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, czynią zadość racjonalnie rozumianej zasadzie prawdy obiektywnej - w specyficznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy bardziej precyzyjne ustalenia w kwestii okresu wykonania spornych otworów nie były obiektywnie możliwe. Skoro w odniesieniu do wszystkich spornych otworów nie zostały spełnione formalnoprawne wymagania w zakresie posiadania odpowiednich pozwoleń na wykonanie robót budowlanych, ziściły się przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., dające podstawę do wszczęcia postępowania naprawczego. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 39 ust. 1 Pr.bud. oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dalej u.o.z.i.o.z.), opartego na tezie, że skoro sporny budynek jest objęty ochroną konserwatorską (jest wpisany do rejestru zabytków) to wydanie w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 Pr. bud. nakazu wykonania określonych robót w tym budynku wymaga uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych przy zabytku. Sąd wywiódł ponadto, że wybór środka zastosowanego w postępowaniu naprawczym w rozpoznawanej sprawie był prawidłowy i został przekonująco uzasadniony. Skoro sporne otwory wykonano niezgodnie z prawem, zachodziła konieczność wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Pozostawienie spornych otworów byłoby sprzeczne z wymogami ochrony konserwatorskiej, co wielokrotnie w toku postępowania podkreślał Wojewódzki Konserwator Zabytków, z kolei nakaz zamurowania otworów materiałem o odpowiedniej klasie odporności ogniowej (m.in. cegły szklane) byłby sprzeczny z treścią aktualnie obowiązujących warunków technicznych, z uwagi na fakt, że sporna ściana jest usytuowana bezpośrednio na granicy z sąsiadującą działką nr [...] i nie ma możliwości zachowania wymogów dotyczących wymaganych odległości obiektu od granicy działki zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie Sądu również zakres podmiotowy nakazu nałożonego zaskarżoną decyzją został określony prawidłowo. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 52 Pr. bud. (poza elementem odnoszącym się do skutków niedostrzeżenia śmierci jednej ze stron postępowania, w toku postępowania odwoławczego). Nakaz wykonania robót budowlanych prowadzących do przywrócenia stanu poprzedniego został bowiem skierowany do aktualnych współwłaścicieli spornego budynku. Sąd za trafny uznał wprawdzie pogląd stosownie do którego w pierwszej kolejności nakaz wykonania robót budowalnych ma być skierowany do sprawcy bezprawnych działań, jednak z uwagi na specyfikę samowoli budowlanej (brak dokumentacji prac, brak informacji na ten temat w organach administracji architektoniczno-budowlanej), a także na upływ czasu, ustalenie osoby inwestora może być niemożliwe. W takich przypadkach, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie udało się ustalić podmiotu, któremu należałoby przyznać status inwestora-sprawcy bezprawnych działań, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania ich skutków, właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu wykonania robót, o których mowa w art. 51 Pr.bud., aktualnego właściciela (współwłaścicieli) obiektu. Podobnie, obowiązek wykonania robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego zostanie nałożony na właściciela (współwłaścicieli) w sytuacji, gdy uda się ustalić osobę inwestora-sprawcy, który jednakże nie dysponuje aktualnie żadnymi prawami do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie ustalony przez organy przedział czasowy, w jakim wykonano sporne roboty budowlane, nie pozwalał na wskazanie sprawcy-inwestora w sposób wystarczająco precyzyjny. Co do otworów znajdujących się w lokalu należącym aktualnie do skarżącej, nie udało się ustalić żadnej przybliżonej daty wykonania tych otworów (poza ogólnym okresem 1983-1995), co wyklucza tym samym możliwość wskazania konkretnego inwestora-sprawcy. Nie wiadomo również, kto i kiedy wykonał sporne roboty budowlane polegające na wykonaniu otworu drzwiowego, prowadzącego do lokalu użytkowanego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jako pub. Podobnie, w przypadku otworu drzwiowego wykonanego w podpiwniczeniu budynku, nie udało się ustalić, czy osoba, która w 1989 r. uzyskała pozwolenie budowlane, czyli J. D., zrealizowała pozwolenie i wykonała ten otwór. Co istotniejsze jednak, nawet jeśli osobę tą uznać za inwestora, to niesporne jest, że już nie żyje, a współwłasność po tej osobie dwukrotnie przechodziła na następców prawnych, w wyniku darowizny (2007 r.) oraz spadkobrania (2010 r.), co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. Nie jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania robót w trybie postępowania naprawczego na nieżyjącego inwestora, pozostaje zatem konieczność obciążenia tym obowiązkiem aktualnych współwłaścicieli budynku. Zdaniem Sądu w tym kontekście niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące możliwości przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia rzeczywistych sprawców samowoli budowlanej. Nawet jeśli dowód ten pozwoliłby potwierdzić, że inwestorami były osoby, które były adresatami decyzji w sprawie pozwolenia konserwatorskiego z 1992 r. i pozwolenia budowlanego z 1989 r., to i tak niemożliwe byłoby nałożenie na te osoby obowiązków w postępowaniu naprawczym, ze wskazanych wyżej przyczyn. Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedstawiona w wyroku ocena prawna z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.") jest wiążąca zarówno dla organów jak i ponowie rozpatrującego sprawę sądu. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Bez wątpienia temu właśnie obowiązkowi poddał się również Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wprost odnosząc się do treści wyroku z dnia 18 lipca 2019 r. Również zgodnie z zaleceniami Sądu organ zapewnił udział w postępowaniu J.G., jako następcy prawnemu zmarłej E.W. i współwłaścicielowi w 30/768 części w nieruchomości powołując się na treść księgi wieczystej, na której znajduje się przedmiotowa kamienica, w której ujawniono umowę o dział spadku i zniesienie współwłasności. Również na podstawie wspomnianej księgi wieczystej ustalono wszystkich obecnych właścicieli nieruchomości.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie, tj.:
a) art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 39 ust. 1 Pr. bud. i art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie polegającą na uznaniu, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadnym i dopuszczalnym jest nakazanie skarżącej i innym współwłaścicielom nieruchomości doprowadzenia ściany szczytowej budynku przy ul. [...] w [...] położonej w granicy z działką o nr [...] do stanu pierwotnego, poprzez zamurowanie trzech otworów okiennych i trzech otworów drzwiowych oraz usunięcie krat zabezpieczających te otwory, z pominięciem decyzji wyrażającej zgodę na takie prace budowlane [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a nadto błędnym przyjęciu, iż pismo Konserwatora z dnia 28 kwietnia 2005 r. jest wystarczające by konwalidować ten brak;
b) art. 52 Pr. bud., poprzez wadliwe jego zastosowanie polegające na zaniechaniu podjęcia prób ustalenia właścicieli nieruchomości będących inwestorami pierwotnymi prac objętych postępowaniem administracyjnym, podczas gdy organ zobowiązany jest takie ustalenia poczynić przy zamkniętym katalogu podmiotów, które mogą być obciążone obowiązkiem wykonania prac adaptacyjnych, co ma istotny wpływ z punktu widzenia odpowiedzialności prawnej właścicieli niebędących inwestorami, którzy są pociągani do odpowiedzialności za nie swoje postępowanie a będący w dobrej wierze w dacie nabycia spornych lokali, niewyjaśnienie tej kwestii w sposób pozwalający na bezstronną ocenę skutecznego nałożenia na B. B. konieczności przeprowadzania określonych robót budowlanych;
c) art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 i art. 50 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 Pr. bud. i art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez wadliwe ich zastosowanie i orzeczenie w przedmiocie przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego bez uprzedniego rzetelnego zweryfikowania charakteru wykonanych robot budowlanych, jak również sprawdzenia, czy poszczególne roboty budowlane jakie zostały wykonane w kamienicy w dacie w jakich to nastąpiło były reglamentowane przepisami prawa i wymagały, z uwagi na ich zakres i charakter uzyskania jakiegokolwiek pozwolenia, lub zgłoszenia organom budowlanym, czy też konserwatorskim, a w konsekwencji zostały one wykonane w okolicznościach opisanych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy też takie ograniczenia ówcześnie nie istniały, tym bardziej wobec faktu, iż ujawnienie kamienicy w rejestrze zabytków a tym samym objęcie jej ochroną konserwatorską nastąpiło dopiero w roku 1991 na podstawie stosownej decyzji;
2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo iż obie z nich zapadły w okolicznościach nie uwzględnienia przez organ wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 lipca 2005 r. zapadłego w sprawie sygnatura akt II SA/Lu 848/05, zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia daty wykonania prac budowlanych w obrębie ściany szczytowej Kamienicy zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] [...]; brak ustalenia tej daty nie pozwala skutecznie obciążyć skarżącą obowiązkiem wykonania określonych prac budowlanych;
b) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie przedmiotowej skargi, w sytuacji istnienia przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przewidującego uchylenie decyzji w całości, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które zaistniało w sprawie niniejszej, a to art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 39 ust. 1 Pr. bud. i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
c) art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., polegające na błędnym ustaleniu, iż pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest uzyskaniem przez organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie legalizacyjne wymaganego prawem pozwolenia innego organu na wykonanie prac przy zabytku i oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; niepotwierdzenie przez organ Konserwatorski, iż zgody nie było nie jest równoznaczne z decyzją odmowną, a takie skutki Sąd nadał temuż stanowisku Konserwatora;
d) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 i 86 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia podczas merytorycznego rozpoznawania sprawy okoliczności wiążących się z ustaleniem osoby inwestora wykonanych prac do czego organ był zobowiązany treścią przepisu art. 52 Pr. bud. oraz zaniechanie podjęcia inicjatywy dowodowej zmierzającej do sprecyzowania rzeczywistego, jak najbardziej pewnego terminu wykonania otworów okiennych i drzwiowych w ścianie szczytowej budynku przy ul. [...] [...] w [...], co uniemożliwiło organowi dokonanie prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy, a bez wyjaśnienia tej kwestii nie można skutecznie ustalić, czy sporne otwory zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej;
e) art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, która nie odpowiada ustawowym wymaganiom wskazania argumentów jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia określonej treści i uznania wywiedzionych w odwołaniu zarzutów naruszenia norm prawa procesowego art. 15, art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. za niezasadne;
f) art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na błędnym jego zastosowaniu na skutek niepełnego rozważenia zarzutu ujętego w skardze strony na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadzającego się na obrazie art. 15, 7, 77, 80, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w kontekście ustalenia czasu wykonania prac budowlanych przy kamienicy zlokalizowanej przy ul. [...] [...] w [...] i oddalenie skargi pomimo podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i błędne w tym zakresie wywiedzenie, iż okoliczność ustalenia inwestora w trakcie wykonywania inwestycji jako niemożliwa do ustalenia pozwala na dalsze kontynuowanie sprawy przeciwko skarżącej jako aktualnej właścicielce.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa była już kilkukrotnie rozpatrywana przez Sąd I instancji. Przed wydaniem zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 665/18, orzekając na podstawie art. 179a p.p.s.a. uwzględniając skargę kasacyjną B. B. od wyroku tegoż Sądu z dnia 20 grudnia 2018 r., uchylił wymieniony wyrok, jak również decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 maja 2018 r., nr ZOA-V.7721.22.2014. W uzasadnieniu wyroku uchylającego (II SA/Lu 665/18), Sąd I instancji odniósł się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wywodząc, że jedynie zarzuty naruszenia art. 52 Pr.bud. i art. 3 § 1, art. 151 i art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 30 § 1 i § 4 k.p.a. były oczywiście uzasadnione poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 151 i nie wykroczenie przez Sąd poza sformułowane w skardze zarzuty, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia faktu śmierci jednej ze stron postępowania tj. E. W., do czego Sąd był uprawniony, a z uwagi na okoliczności sprawy zobowiązany, wobec skierowania decyzji do osoby nieżyjącej. Jednocześnie Sąd I instancji dokonał oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej uznając, że są one nieuprawnione. Sąd ten zasadnie uznał, że podniesione zarzuty z uwagi na ich ilość, jak i w znacznej części powtarzalność należy pogrupować. Pierwsza grupa zarzutów dotyczyła niepełnych ustaleń w zakresie, kto i w jakim czasie dokonał robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku, którego współwłaścicielką jest skarżąca kasacyjnie. Analizując zebrany materiał dowodowy, Sąd uznał, że stanowisko organów orzekających w sprawie, iż sporne otwory zostały wykonane bez wymaganych prawem decyzji administracyjnych w okresie pomiędzy 1983 r. a 1995 r. przez poprzedników prawnych skarżącej, jest prawidłowe. Zarówno na gruncie prawa budowlanego z 1974 r., jak i obecnie obowiązującej ustawy, wykonanie otworów w ścianie szczytowej (konstrukcyjnej) obiektu budowlanego wymagało bowiem uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku obiektów wpisanych do rejestru zabytków, jak i położonych w strefie ochrony konserwatorskiej, decyzji organu właściwego w zakresie ochrony zabytków. Odnośnie drugiej grupy zarzutów dotyczących właściwej relacji pomiędzy dopuszczalnością wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego (art. 51 Pr.bud.), a obowiązkiem uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie objętym ochroną konserwatorską (art. 36 ust. 1 u.o.z.i.o.z.), Sąd przyjął, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Pr.bud. w stosunku do obiektu podlegającego ochronie konserwatorskiej, wydanie nakazu wykonania określonych robót, nie wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków o pozwoleniu na wykonanie robót. Uzasadniając powyższe stanowisko, Sąd I instancji wywiódł, że pozwolenie konserwatorskie na wykonanie robót budowlanych w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.i.o.z. uzyskać może jedynie inwestor. Nie jest uprawniony do wystąpienia o takie pozwolenie organ nadzoru budowlanego w związku z prowadzonym postępowaniem naprawczym ani nie może do tego zobowiązać przyszłego adresata decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. Oznacza to, że obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków aktualizuje się w sytuacjach, w których inicjatorem robót budowlanych przy zabytku jest inwestor zainteresowany ich wykonaniem. Nie znajduje on natomiast zastosowania w przypadku orzekania przez organ nadzoru budowlanego o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, podmiot kwestionujący zasadność postepowania naprawczego, poprzez brak wystąpienia do wojewódzkiego konserwatora zabytków o wydanie decyzji uniemożliwiłby zakończenie postępowania naprawczego prowadzonego przez nadzór budowlany. Oczywiście obowiązki nałożone w decyzji organu nadzoru budowlanego muszą być zgodne z wymogami ochrony konserwatorskiej.
Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 52 Pr.bud. Sąd I instancji, w omawianym wyroku przyjął, że prawidłowo decyzja została skierowana o aktualnych współwłaścicieli budynku. Sąd uznał, że wobec upływu czasu, braku odpowiedniej dokumentacji, nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia sprawców wykonanych robót budowlanych, co oznacza, że decyzja może być skierowana w stosunku do aktualnych współwłaścicieli budynku.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, kierując się wskazaniami i oceną prawną zawartymi w przytoczonym wyżej wyroku, wydał decyzję z dnia 9 grudnia 2019 r., nakazującą współwłaścicielom budynku wykonanie określonych robót budowlanych opisanych szczegółowo w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Po rozpoznaniu skargi B. B. na powyższą decyzję, Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem orzekł o jej oddaleniu podtrzymując stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r.
W złożonej skardze kasacyjnej jej autor powielił w zasadzie zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 20 grudnia 2018 r., która została uwzględniona w trybie przewidzianym w art. 179a p.p.s.a., omówionym wyżej wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r. Od wskazanego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna, co oznacza, że wyrok ten stał się prawomocny i wiąże on nie tylko strony i sąd, który go wydał, ale także inne sądy i organy państwowe (art. 170 p.p.s.a.). Co więcej, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przytoczonym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przepisy prawa nie uległy zmianie, co oznacza, że ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., wiązała Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, jak również wiąże Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną.
Powyższe prowadzi do wniosku, że ponowne szczegółowe rozpatrywanie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego jest bezprzedmiotowe, jako że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyrazić odmiennej oceny prawnej od tej jaka została wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu I instancji z 18 lipca 2019 r. i przyjęta w zaskarżonym wyroku. Oczywiście może budzić pewne wątpliwości pogląd prawny dotyczący stosowania art. 36 ust. 1 u.o.z.i.o.z. w postępowaniu naprawczym, nie mniej jednak jest to pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku i w rozpoznawanej sprawie jest wiążący. Niezasadne natomiast są zarzuty dotyczące ogólnie ujmując, skierowania decyzji do aktualnych współwłaścicieli nieruchomości. Pomijając, że kwestia ta została już wcześniej przesądzona, podkreślić należy, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 52 Pr.bud. Skarżąca kasacyjnie w toku całego wieloletniego postępowania zarzucała, że organy nie dopełniły obowiązku ustalenia rzeczywistych wykonawców otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku. Tymczasem, w aktach sprawy znajduje się bogaty materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynika, że nie ma możliwości ustalenia dokładnego czasu wykonania wymienionych otworów jak i ich wykonawców. Materiał ten został poddany wszechstronnej ocenie przez organy orzekające w sprawie i prawidłowo ocena ta została zaakceptowana przez Sąd orzekający w I instancji. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że kwestionując powyższe ustalenia faktyczne skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń. Wobec braku możliwości ustalenia osób, które wykonały sporne otwory, zasadne było zatem skierowanie decyzji na podstawie art. 52 Pr.bud. do aktualnych współwłaścicieli nieruchomości.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez konstrukcję uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, która nie odpowiada ustawowym wymaganiom wskazania argumentów jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia określonej treści i uznania wywiedzionych w odwołaniu zarzutów naruszenia norm prawa procesowego art. 15, art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. za niezasadne. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można, co do zasady, kwestionować techniczną kompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie przyjętą za podstawę zaskarżonego wyroku ocenę stanu faktycznego sprawy bądź ocenę prawną Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane ustawowo elementy. W jego treści Sąd I instancji przedstawił opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga B. B. nie zasługiwała na uwzględnienie. Umożliwiało to przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. W rozpoznawanej sprawie Sąd wojewódzki odniósł się w motywach zaskarżonego orzeczenia do tych zarzutów skargi, które miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.