II OSK 1373/22

II OSK 1373/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 35
302 ust. 1 pkt 16 lit. b, art. 315 ust. 2 pkt 1 i ust. 4, art. 318 ust. 1 i art. 319 pkt 1
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 749/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw z obszaru Schengen oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 4 lutego 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 749/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę obywatela L., M. K. (dalej: "skarżący" lub "cudzoziemiec") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") z [...] czerwca 2021 r., nr [...]. Decyzją tą Szef Urzędu utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w L. (dalej: "Komendant Placówki") z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], orzekającą o zobowiązaniu skarżącego do powrotu oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw z obszaru Schengen na okres 2 lat.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi, przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów administracyjnych jako prawidłowych, skutkujące błędnym oddaleniem skargi, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje administracyjne powinny zostać uchylone,
b) art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo że powinien był ją uwzględnić i zgodnie z żądaniem skargi uchylić decyzje organów administracyjnych obu instancji, gdyż doszło do naruszenia przez te organy przepisów postępowania, w szczególności poprzez niezebranie i nierozważenie pełnego materiału dowodowego potrzebnego do wydania orzeczenia bazującego na ustaleniach faktycznych, a nie na niepotwierdzonych dowodach i tezach zaprezentowanych w decyzjach.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł też o zasądzenie od Skarbu Państwa na jego rzecz zwrotu kosztów za pomoc prawną świadczoną z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się również na art. 348 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, dalej: "ustawa o cudzoziemcach", "u.o.c."). W kontekście tego przepisu autor skargi kasacyjnej stwierdził: "Powyższy przepis wraz z poprawną oceną stanu faktycznego winien prowadzić do wniosku, że skarżącemu przysługuje prawo do przyznania ochrony międzynarodowej, a decyzja o zobowiązaniu do powrotu do Libanu i zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen jest błędna". Dalej kasator wskazał, że organy oraz WSA w Warszawie nie wzięły pod uwagę, że skarżący nie jest bezpieczny w kraju pochodzenia.
3. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z [...] lutego 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
4.4. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., to zostały one wadliwie sformułowane. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają odpowiednio przesłanki uwzględnienia skargi albo oddalenia skargi. Zarzuty naruszenia tych przepisów powinny być, dla ich skuteczności, powiązane z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego lub prawa materialnego, których naruszenie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, powinno doprowadzić do uwzględnienia albo oddalenia skargi w danej sprawie (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3267/18; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3828/19; wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2278/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie powiązano zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. ze wskazaniem odpowiednich przepisów procedury administracyjnej lub przepisów prawa materialnego. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. w sposób ogólny wskazuje na zakres kognicji sądów administracyjnych, tj. sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej, a także stosowane przez te sądy środki, tj. poprzez odesłanie w tej kwestii do ustawy. Stąd też naruszenie tego przepisu może mieć miejsce tylko w sytuacji, w której sąd administracyjny rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, CBOSA). Powołując się na zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., podobnie jak na zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a., nie można natomiast zwalczać skutecznie w skardze kasacyjnej ocen sformułowanych przez sąd pierwszej instancji co do legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 3942/21 oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 405/22, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, na czym, w realiach niniejszej sprawy, miało polegać naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O istotnym naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić w sytuacji, w której wojewódzki sąd administracyjny wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21, CBOSA). Skarżący kasacyjnie nawet nie twierdzi, że tego rodzaju uchybienia miały miejsce w niniejszej sprawie. Co więcej, analiza skargi prowadzi zresztą do wniosku, że już w tym piśmie procesowym, inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne, cudzoziemiec podnosił, że w Libanie istnieje poważne i zindywidualizowane zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Natomiast kwestia, czy oceny prawne sformułowane przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku co do realności tego zagrożenia są zgodne z prawem, nie może być podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
4.5. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 348 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach Zgodnie z tym przepisem, cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zobowiązanie go do powrotu może nastąpić jedynie do państwa, w którym, w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego. Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut ten nie został przywołany w petitum skargi kasacyjnej, a tylko w jej uzasadnieniu. Tego rodzaju sposób formułowania zarzutów kasacyjnych nie odpowiada strukturze skargi kasacyjnej, wynikającej z art. 176 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie to odrębny element skargi kasacyjnej, tworzący, obok przedmiotu i zakresu zaskarżenia oraz wniosków kasacyjnych, tę część środka zaskarżenia, którą tradycyjnie określa się jako jego petitum. Taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej stanowi co prawda usterkę warsztatową po stronie autora środka zaskarżenia w kontekście wymogów określonych w art. 176 § 1 p.p.s.a., nie zwalnia jednak NSA z obowiązku odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 972/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy bezzasadność zarzutu naruszenia art. 348 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach wynika z dwóch, niezależnych powodów. Po pierwsze, skarga kasacyjna nie zawiera skutecznych zarzutów dotyczących legalności ocen prawnych sformułowanych przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do kwestii ustaleń faktycznych poczynionych przez Szefa Urzędu. W takim przypadku sąd kasacyjny, dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, za miarodajny uznaje stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji jako podstawę oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie prawnomaterialnym. Trzeba przy tym dodać, że ustalenia faktyczne nie mogą być skutecznie kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3188/19 oraz wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3768/19, CBOSA; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 8 wyd., Warszawa 2023 r., Nb 21 do art. 174). W zaskarżonym wyroku zaakceptowano ustalenia faktyczne poczynione przez Szefa Urzędu, z których wynika, że na terenie Libanu nie występuje zindywidualizowane zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego (s. 7-11 decyzji Szefa Urzędu oraz s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W świetle takich ustaleń faktycznych, które nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej, nie można mówić o naruszeniu art. 348 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach. Po drugie, zasadnie odwołano się w zaskarżonym wyroku do ustaleń w sprawie braku podstaw do udzielenia skarżącemu ochrony uzupełniającej, poczynionych w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Rady do Spraw Uchodźców z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] odmawiającą udzielenia skarżącemu ochrony międzynarodowej. Należy dodać, że skarga cudzoziemca na tę decyzję Rady została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z 15 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 724/21. Z kolei skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego od tego wyroku została oddalona przez NSA wyrokiem z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 533/22, CBOSA. Mając na uwadze tożsamość okoliczności faktycznych, z którymi skarżący wiązał podstawy do udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych oraz podstawy do udzielenia mu ochrony międzynarodowej, tj. zagrożenie dla jego życia i zdrowia w Libanie z uwagi na jego działalność oraz sytuację bezpieczeństwa ludności cywilnej panującą w tym kraju, należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne w postępowaniu w sprawie zobowiązania do powrotu zakwestionowanie ustaleń poczynionych w sprawie dotyczącej udzielenia ochrony międzynarodowej. Nie jest m.in. dopuszczalne stwierdzenie, że wbrew temu, co ustalono w postępowaniu w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej zakończonym ostateczną decyzją, istnieje wobec niego, w razie powrotu do kraju pochodzenia, realne zagrożenie doznania poważnej krzywdy. Takie postępowanie naruszałoby zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), a w razie, gdy od takiej decyzji Rady do Spraw Uchodźców oddalono by skargę, także zasadę prawomocności materialnej orzeczeń sądów administracyjnych (art. 170 p.p.s.a.) – por. np. wyrok NSA z 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 12/22 oraz wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1374/22, CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności, wiąże erga omnes i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2484/12 oraz wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 504/21, CBOSA). Z kolei określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w odniesieniu tak do organu administracji publicznej, jak i do sądu administracyjnego oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie weryfikowana, a tym bardziej odmiennie rozważona. Przedmiotowe związanie prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich zdeterminowały one treść jego sentencji. Jak się przyjmuje jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1419/22, CBOSA).
4.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
4.7. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej należy wskazać, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwy do orzekania w takiej sprawie jest Sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2335/21, CBOSA). Pełnomocnik skarżącego powinien zatem wystąpić z odrębnym wnioskiem do WSA w Warszawie, powołując się na niniejszy wyrok, kończący postępowanie kasacyjne.