II OSK 1363/24

II OSK 1363/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II SA/Po 817/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-03-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 817/23 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2023 r., nr WOA.7722.169.2023.HC w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 marca 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 817/23, oddalił skargę A.K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 listopada 2023 r., nr WOA.7722.169.2023.HC, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Czarnkowie z 30 stycznia 2023 r., nr PINB-KIO.50.15.2022, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, organ wstrzymał skarżącej budowę budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości [...], w gminie [...].
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w oparciu o wyjaśnienia skarżącej prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt, którego budowę rozpoczęto w 2022 r., jako wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa budowlanego. Uwzględniając, że skarżąca nie dokonała zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu, Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organów co do tego, że obiekt jest wynikiem samowoli budowlanej wymagającej wstrzymania przy jednoczesnym otwarciu procedury legalizacyjnej. Sąd pierwszej instancji nie przychylił się do twierdzeń skarżącej, jakoby budowa obiektu była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia w oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, albowiem obiekt ten stanowi budynek gospodarczy objęty hipotezą tego przepisu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, oceniając wykonanie robót budowlanych należało bowiem brać pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie ich prowadzenia, a przywołany przepis wszedł w życie 3 czerwca 2023 r., a więc już po zrealizowaniu spornego obiektu.
W skardze kasacyjnej A.K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w bezpodstawnym przyjęciu, że budynek znajdujący się na działce nr [...] jest budynkiem rekreacji indywidualnej rozumianym jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, wobec czego jego budowa wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego, podczas gdy budynek ten nie wymagał ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego jako jednokondygnacyjny budynek gospodarczy o prostej konstrukcji, związany z produkcją rolną;
- art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi skarżącej, pomimo że w dniu wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie istniały przesłanki wstrzymania budowy, ponieważ nie istniał wymóg uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy w odniesieniu do obiektu znajdującego się na działce nr [...], tj. jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego o prostej konstrukcji.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że oświadczenie A.K., iż budynek zlokalizowany na działce nr [...] stanowi jednokondygnacyjny budynek gospodarczy o prostej konstrukcji, jest niewiarygodne oraz brak dostatecznego uzasadnienia tego stanowiska w wydanym rozstrzygnięciu, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi skarżącej;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej k.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w pierwszej i drugiej instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tj. nie uwzględniły faktu, iż inwestor – A.K. zmieniła swoje pierwotne zamierzenie inwestycyjne i zamierza wykorzystywać budynek posadowiony na działce nr [...] jako budynek gospodarczy służący produkcji rolnej, a zarazem aktualnie budowa pozostaje legalna i brak jest podstaw do wstrzymania robót;
- art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącej, podczas gdy postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję organu drugiej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej uwzględnienie w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak i nie zachodziły badane przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przesłanki wynikające z art. 189 p.p.s.a. wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, granice badania sprawy zostały wyznaczone przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy i sformułowany w niej wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych, ponieważ kontrola prawidłowości stosowania i wykładni prawa materialnego może być efektywnie przeprowadzona po stwierdzeniu, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to w szczególności ewentualnych uchybień w zakresie ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd a quo w zaskarżonym wyroku za podstawę rozstrzygnięcia.
Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając uzasadnienie wyroku Sądu a quo należy stwierdzić, że zawiera ono wszystkie wymienione elementy. Wskazano bowiem podstawę prawną wyroku i wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia. Wymaga podkreślenia, że za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena okoliczności sprawy przez Sąd pierwszej instancji w sposób odmienny od oczekiwań skarżącej nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy – zdaniem skarżącej – postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wskazany przepis stwarza podstawę do wydania przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania sądowego, gdy postępowanie z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1 i 2 stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła jakakolwiek przyczyna pozwalająca Sądowi pierwszej instancji na uznanie, że postępowanie zainicjowane skargą skarżącej stało się bezprzedmiotowe w takim znaczeniu, że zdezaktualizowała się potrzeba przeprowadzenia sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Nie są również usprawiedliwione zarzuty kasacyjne naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. zmierzające do wykazania, że wskutek uchybień procesowych w zakresie postępowania wyjaśniającego, nieuwzględniającego składanych przez skarżącą deklaracji zmiany funkcji pełnionej przez sporny budynek, kwestia oceny legalności przedmiotowego obiektu budowlanego nie została prawidłowo zweryfikowana.
Rozpoznając te zarzuty należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej oceny legalności zaskarżonych postanowień, akceptując sposób prowadzenia i zakres postępowania wyjaśniającego organów nadzoru budowlanego. Materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej inwestycji został zgromadzony w formach przewidzianych w k.p.a. i pozwolił na ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, a jego ocena pozostaje w zgodzie z przepisami.
Sąd pierwszej instancji miał podstawy ku temu, aby zaakceptować kompletne ustalenia organów poczynione w toku kontroli przeprowadzonej 4 listopada 2022 r., potwierdzające zrealizowanie budynku o funkcji letniskowej na działce nr [...] w miejscowości [...], w gminie [...], którego budowę rozpoczęto w 2022 r. Wykazano, że budynek o powierzchni zabudowy około 49,30 m2 posadowiony jest na bloczkach betonowych M6, posiada konstrukcję szkieletową drewnianą, jednospadowy dach i wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. W oparciu o wyjaśnienia obecnego podczas kontroli przedstawiciela inwestora – D.B. oraz oświadczenie skarżącej z 12 stycznia 2023 r. ustalono, że budynek ma służyć rekreacji indywidualnej, co potwierdza także układ pomieszczeń i charakter wyposażenia budynku odzwierciedlony na rysunku i zdjęciach dołączonych do protokołu kontroli. Tak zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo uznano za wystarczający do dokonania kwalifikacji prawnobudowlanej spornej zabudowy i nadania właściwego kierunku dalszemu postępowaniu organów nadzoru budowlanego.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, organ odwoławczy nie pominął przedstawionej przez nią w zażaleniu z 29 września 2023 r. deklaracji, iż sporny budynek jedynie pierwotnie miał służyć rekreacji indywidualnej, natomiast obecnie ma być wykorzystywany jako budynek gospodarczy służący produkcji rolnej, w czym skarżąca upatrywała podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że tego rodzaju zabudowa zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślając, że deklaracje inwestora nie mogą zmienić rzeczywiście zidentyfikowanych i skontrolowanych robót, co potwierdził Sąd Wojewódzki. Przyjęcie powyższego stanowiska, niezgodnego z oczekiwaniami skarżącej, nie może świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania objętych podstawami kasacyjnymi.
Analizując powyższe ustalenia faktyczne, Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do stanowiska organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanego przez Sąd a quo, że sporny obiekt stanowi wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa budowlanego, a jego wykonanie bez zgłoszenia jest samowolą budowlaną uzasadniającą zainicjowanie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Twierdzenia skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania legalności obiektu na działce nr [...] jako zwolnionego z obowiązku uzyskania zgody budowlanej nie mogły okazać się skuteczne. Sformułowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa budowlanego i art. 48 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego okazały się w całości nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych art. 29-31, które obejmują szczegółowo określony katalog przypadków zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia. Samowolą budowlaną jest wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo sprzeciwu. Sankcjonowanie tego rodzaju nieprawidłowości następuje w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnych robót i ich ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Przy tym wskazać trzeba, że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena prawna samowoli budowlanej jest każdorazowo determinowana stanem faktycznym wykonanych robót, na który składa się na konstrukcja, parametry i funkcja samowolnie pobudowanego obiektu, oraz przepisami obowiązującymi w dacie przeprowadzenia robót budowlanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10). Oznacza to, że data powstania obiektu budowlanego jest okolicznością, której ustalenie ma pierwszorzędne znaczenie dla oceny, czy w konkretnej sprawie wystąpiła samowola budowlana wymagająca podjęcia interwencji nadzorczej. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów, szczegółów konstrukcyjnych oraz przeznaczenia mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego.
Uwzględniając powyższe uwagi należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej oceny zrealizowanego obiektu budowlanego kierując się jego stan faktycznym, w tym przeznaczeniem, oraz przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w dacie powstania spornego budynku, tj. w 2022 r., co trafnie odzwierciedlił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji potwierdzając legalność zaskarżonego postanowienia. Ani ustalone w toku oględzin i na podstawie wyjaśnień skarżącej przeznaczenie budynku ani treść aktualnych na czas budowy przepisów nie dawała podstaw do tego, aby budynek ten zakwalifikować inaczej niż jako wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. b Prawa budowlanego. To z kolei oznacza, że realizacja obiektu powinna być poprzedzona zgłoszeniem, którego inwestor nie dokonał. Organ odwoławczy zasadnie wykluczył możliwość zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 33 Prawa budowlanego, zgodnie z którym budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia. Uwzględnienie zwolnienia wynikającego z przywołanego przepisu w okolicznościach sprawy nie było możliwe po pierwsze dlatego, że hipoteza tego przepisu nie obejmowała obiektu wybudowanego w 2022 r. na działce skarżącej, czyli budynku rekreacji indywidualnej, a po drugie, ponieważ w dacie budowy spornego budynku wskazany przepis nie obowiązywał. Przepis ten wszedł w życie dopiero z dniem 3 czerwca 2023 r., z mocy ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2023 r. poz. 967), która nie określała żadnych przepisów przejściowych umożliwiających jego zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed jego wprowadzeniem. Z tych powodów zmiana treści art. 29 Prawa budowlanego była w niniejszej sprawie bez wpływu na ocenę charakteru samowoli budowlanej powstałej na działce nr [...] w 2022 r.
Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.