II OSK 1348/22

II OSK 1348/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Po 427/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28,  art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140, art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.P. i Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 427/21 w sprawie ze skargi I.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 8 kwietnia 2021 r. nr IR-IV.7721.476.2020.10 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 10 lutego 2022 r., II SA/Po 427/21, w wyniku rozpoznania skargi I.K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 8 kwietnia 2021 r., nr IR-IV.7721.476.2020.10 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 15 lutego 2021 r., nr AB.6740.382.2020.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że ostateczną decyzją z 29 lipca 2020 r., nr AB.6740.382.2020 Starosta [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku M.P. i B.P. z 15 lipca 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorom pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w P..
W wyniku rozpatrzenia wniosku I.K. z 24 września 2020 r. powołującego przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., Starosta [...] postanowieniem z 9 lipca 2020 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z 29 lipca 2020 r., a następnie decyzją z 15 lutego 2021 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia ww. decyzji, stwierdzając, że wnioskodawca pozostający właścicielem działek nr ew. [...] oraz [...] w P. nie został bez swojej winy pominięty w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], albowiem należąca do wnioskodawcy nieruchomość nie pozostaje w obszarze oddziaływania spornej inwestycji zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b.
W toku postępowania odwoławczego wszczętego złożonym przez I.K. odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z 8 kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając wszystkie ustalenia przyjęte przez Starostę [...]. Organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu swojej decyzji treść art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 p.b., wyjaśniając, że obszar oddziaływania inwestycji budowlanej objętej wnioskiem odwołującego zamyka się w granicach działki inwestorów. Zaprojektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Ma on być obiektem wolnostojącym, dwukondygnacyjnym (poddasze użytkowe), z garażem jednostanowiskowym połączonym funkcjonalnie z budynkiem. Organ wskazał, że obszarem oddziaływania nie jest teren, na którym da się odczuć jakiekolwiek skutki (uciążliwości) spowodowane zaprojektowaniem obiektu budowlanego. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu przez powstałą zabudowę ograniczeń prawnych. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów wskazujących na nielegalną zmianę sposobu użytkowania wcześniej zrealizowanego na działce nr ew. [...] budynku, Wojewoda Wielkopolski zauważył, że inwestor jest zobowiązany użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Ewentualna zmiana sposobu użytkowania budynku na budynek zamieszkania zbiorowego ujawniona w przyszłości może podlegać restrykcjom przewidzianym w przepisach p.b.
I.K. złożył skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 8 kwietnia 2021 r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: (i) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy działki będące jego własnością znajdują się w obszarze bezpośredniego oddziaływania obiektu, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę; (ii) art. 34 w zw. z art. 35 ust. 1 p.b. poprzez nieuchylenie decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określenia funkcji projektowanego budynku, tj. dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a projekt i inwestycja odnosi się de facto do budynku zamieszkania zbiorowego, którego podstawowa funkcja dotyczy usług związanych z turystyką i zakwaterowaniem osób i związanych z tym usług, a zatem stanowi obiekt budowlany z kategorii XIV (budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne); (iii) art. 73 k.p.a. w związku z art. 15zzzzzn pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) oraz komunikatem Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyborów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia 2 października 2020 r. w sprawie zasad udostępniania akt administracyjnych poprzez odmowę dostępu i udostępnienia akt sprawy, w tym dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o wydanie decyzji z 29 lipca 2020 r., co pozbawiło skarżącego prawa do czynnego udziału we wznowionym postępowaniu oraz możliwości wykazania, że projekt budowlany i pozwolenie na budowę nie są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, co miało znaczenie, ponieważ decyzja ta dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a budowany budynek ma parametry budynku zamieszkania zbiorowego i z takim zamiarem jego wykorzystania jest budowany, na co wskazuje szereg okoliczności wskazywanych we wcześniejszych pismach.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Pismem z 10 września 2021 r. inwestor w odpowiedzi na skargę również wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż wskazane w jej treści. Sąd I instancji przypomniał, że skarżący w toku postępowania administracyjnego (rozpoznawczego i odwoławczego), jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym konsekwentnie podnosił, iż legitymuje się interesem prawnym, który w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uprawniał go do wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. To stanowisko było z kolei negowane przez organy administracji publicznej, które stwierdziły, że w myśl art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 2 p.b. działki skarżącego nie znajdują się w strefie oddziaływania realizowanej inwestycji. Budowany budynek mieszkalny jednorodzinny, zdaniem Wojewody, jest na tyle oddalony od granicy działki skarżącego, że zasadna jest konstatacja o zamknięciu się pola oddziaływania inwestycji w granicach działki inwestorów. Sąd wskazał, że podziela co do zasady prawidłowy pogląd Wojewody Wielkopolskiego, jednakże nie tylko wzgląd na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. decyduje o istnieniu interesu prawnego. Ten może być wywodzony również z materii cywilnoprawnej, regulującej prawo własności. W rozpoznawanej sprawie, która została wywołana wnioskiem o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena istnienia interesu prawnego przypisywanego skarżącemu, jak zauważył Sąd, musi podlegać szerszej perspektywie. Należy bowiem zauważyć, że proces budowlany jest w zasadzie ostatnim "momentem", w którym sąsiedzi mogą realnie zatroszczyć się o swoją sytuację, która niewątpliwie jest kształtowana przez powstającą inwestycję. Wystarczy zatem istnienie potencjalnego zagrożenia w postaci ograniczenia możliwości zagospodarowania działki podmiotu znoszącego fakt powstania inwestycji na działce inwestycyjnej, tj. sąsiedniej. Zdaniem Sądu, przepis art. 28 k.p.a. jest klauzulą generalną, dzięki której interes prawny może być zrekonstruowany na podstawie przepisów prawa, niekoniecznie prawa administracyjnego. Sąd stwierdził, że skarżący jako sąsiad inwestorów będzie zobowiązany do znoszenia inwestycji już istniejących, a także aktualnie powstających. W tej sytuacji, gdy ten etap procesu inwestycyjno-budowlanego jest w zasadzie ostatnim jego ogniwem, niedopuszczalne byłoby pozbawienie udziału w sprawie skarżącego, a więc sąsiada, który jest zainteresowany tym, co powstaje w sąsiedztwie. Jest to bowiem ostatni "moment", aby skarżący mógł zabezpieczyć swój interes i bacznie przyglądać się, czy powstająca inwestycja odpowiada przepisom p.b., a także przepisom techniczno-budowlanym. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w myśl art. 59 ust. 7 p.b., stroną postępowania jest wyłącznie inwestor, a więc skarżący nie będzie już miał możliwości wzięcia w nim udziału i jakiegokolwiek kontrolowania prawidłowości dokonywanych czynności, z którymi ustawodawca wiąże skutek prawny. Rekapitulując swoją ocenę, Sąd wskazał, że nie podzielił głównego zarzutu sformułowanego w skardze oraz w pismach uzupełniających skargę, interes prawny nie został bowiem zrekonstruowany na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., tylko w oparciu o art. 28 k.p.a. w związku z przepisami prawnorzeczowymi. Pozostałe zarzuty należy z kolei uznać za przedwczesne, dotyczą one zgodności realizowanej inwestycji z przepisami p.b. i przepisami techniczno-budowlanymi, których zasadność stosowania powinna być rozstrzygnięta w sytuacji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewoda Wielkopolski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 28 k.p.a. "w związku z przepisami prawnorzeczowymi", tj. art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c., poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że stronie przeciwnej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył również uczestnik postępowania M.P., którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że status strony w sprawie pozwolenia na budowę został uregulowany w przedmiotowym przepisie i przysługuje każdemu, kto potencjalnie posiada interes prawny, podczas gdy status strony w sprawie pozwolenia na budowę uregulowany został w art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. i w którym wskazano, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że skarżącemu przysługuje status strony;
2) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" poprzez przyjęcie, że wystarczającą przesłanką dla uznania, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu jest okoliczność, że stanowi ona nieruchomość sąsiednią i tym samym przyjęcie, że dla przyznania statusu strony wystarczy zaistnienie u właściciela sąsiedniej nieruchomości subiektywnego przekonania o istnieniu potencjalnego zagrożenia w postaci możliwości ograniczenia zagospodarowania działki danego podmiotu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że skarżącemu przysługuje status strony;
3) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że przepisy prawa cywilnego stanowią przepisy odrębne mające wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że skarżącemu przysługuje status strony;
4) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.c. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że status strony może być oparty na abstrakcyjnie rozumianym prawie własności, bez oparcia w konkretnych przepisach odrębnych wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego uznania, iż skarżącemu przysługuje status strony;
5) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że skarżącemu przysługiwał w niniejszej sprawie status strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego;
II. przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, mimo że była ona zgodna z prawem;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na tej podstawie prawnej, pomimo braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, a jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi złożonej przez skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach obie skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zostały ona oparte na uzasadnionych podstawach, aczkolwiek nie ze wszystkimi podniesionymi w niej zarzutami należy się zgodzić.
Podstawą materialnoprawną wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Wojewody Wielkopolskiego był art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją tą, utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Starosty [...] z 15 lutego 2021 r., organ odwoławczy zdecydował o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Starosty [...] z 29 lipca 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w P. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia wadliwie została zakwestionowana przez Sąd I instancji, który zastosowanie w sprawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podważył w oparciu o uznanie, że skarżącemu przysługuje w sprawie interes prawny.
Należy przypomnieć, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę weryfikacji decyzji ostatecznej tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest taki podmiot, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu jako jego strona. W sprawie udzielenia pozwolenia na budowę statusu strony tego postępowania nie kształtuje art. 28 k.p.a., ale art. 28 ust. 2 p.b., który będąc przepisem szczególnym, zawęża krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 p.b. została zamieszczona definicja pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z którym jest nim teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że pojęcie strony, którym posługuje się ustawodawca w art. 28 ust. 2 p.b., pozostaje elementem składającym się na treść regulacji tożsamej z kwestią uregulowaną w art. 28 k.p.a. (krąg podmiotowy postępowania), co powoduje, iż brak jest podstaw, by legitymację danej osoby do udziału w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, wyznaczała norma art. 28 k.p.a. Wychodząc z założenia, że zakresy normowania art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b. pozostają w relacji zawierania się, sytuację tę należy poddać rozważeniu uwzględniającemu zakresową regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali. Norma art. 28 ust. 2 p.b., jako norma bardziej szczegółowa regulująca zakres podmiotowy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego z zastosowaniem przepisów k.p.a., uchyla normę ogólną art. 28 k.p.a. regulującą tę samą materię w odniesieniu do postępowań, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.
Nie są do końca zrozumiałe z tego punktu widzenia uwagi poczynione w uzasadnieniu wyroku, w których Sąd I instancji uznał art. 28 k.p.a. za "klauzulę generalną", przy równoczesnym przyjęciu, że art. 28 ust. 2 p.b. nie wyeliminował całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji k.p.a. Wypada zauważyć, że powyższy pogląd odwołuje się do zacytowanego przez Sąd I instancji fragmentu uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 grudnia 2019 r., II SA/Kr 570/19, który faktycznie może potwierdzać przywołany wniosek, niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tym zakresie odwołał się jedynie ogólnie do stanowiska, które zostało wyrażone w opracowaniu komentarzowym do art. 28 p.b. (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, uwaga 18). Nie może budzić wątpliwości, że ani zacytowana wypowiedź komentatorki, ani ocena prawna zamieszczona we wskazanym wyroku z 6 grudnia 2019 r. w żaden sposób nie mogą być postrzegane jako zakładające, iż pomiędzy art. 28 k.p.a. a art. 28 ust. 2 p.b. zachodzi relacja współstosowania norm merytorycznych wyrażonych w obu przepisach. Argumentacja wskazująca na niewyeliminowanie ze stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji kodeksowej została oparta wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że krąg stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę został wyodrębniony przez ustawodawcę na podstawie kryterium ochrony interesu prawnego, do którego nawiązuje art. 28 k.p.a., z czym należy się zgodzić. Trafne jest również przekonanie, że wymóg stosowania przepisów k.p.a. przy ocenie zagadnienia odnoszącego się do stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę aktualizuje się w związku z koniecznością rozważenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej problematyki zdolności procesowej, zagadnienia przedstawicielstwa, następstwa proceduralnego, czy też spraw związanych z udzielaniem pełnomocnictwa przez inwestora lub inne strony postępowania. Trudno tego rodzaju argumentację sprowadzać do uznania, że art. 28 k.p.a. stanowić może odrębną od art. 28 ust. 2 p.b. podstawę wyznaczenia kręgu stron w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę.
Ten kontekst uwag nakazuje przypomnieć, że regulacja art. 28 ust. 2 p.b. nie stanowi przepisu cechującego się normatywną nietypowością, albowiem ustawodawca również w innych aktach prawnych z zakresu administracyjnego prawa materialnego sformułował szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. definicje strony postępowania. Taką definicję pozostającą przepisem o charakterze legi speciali względem regulacji zawartej w art. 28 k.p.a. przewidują m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), stanowiący, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze, art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478), stwierdzający, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, art. 118a ust. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336), zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach prowadzenia działań jest wnioskodawca, właściciel wody, użytkownik obwodu rybackiego i właściciele nieruchomości objętych działaniami, o których mowa w art. 118 ust. 1 cyt. ustawy, art. 51 ust. 2i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977), wskazujący, że stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 51 ust. 2 tej ustawy, jest organ właściwy do wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też art. 113a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519), przyjmujący, że w postępowaniu w sprawie udzielenia albo cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy stroną postępowania jest wyłącznie cudzoziemiec, o którym mowa, odpowiednio, w art. 98 ust. 1 albo art. 101 tej ustawy.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi wyliczonymi enumeratywnie w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych. Wobec tego, że hipoteza przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy podlega konkretyzacji w odniesieniu do postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, zorientowana jest na ustalenie, czy dana osoba została bez swojej winy błędnie pominięta w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem organowi temu należy przypisać naruszenie art. 28 ust. 2 p.b., kryterium prawne oceny, czy wskazana przyczyna wznowienia postępowania zachodzi, wyznaczać należy nie poprzez odwołanie się do przepisu art. 28 k.p.a., ale do normy źródłowej art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.
Pogląd ten nie budzi wątpliwości w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 września 2023 r., II OSK 1075/22; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., II OSK 598/22; wyrok NSA z 12 maja 2022 r., II OSK 1443/19; wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1849/18; wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1394/18, wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 848/18; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II OSK 2509/15; wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1241/15). Stanowisko, zgodnie z którym krąg stron nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, o którym mowa w rozdziale 12 Działu II k.p.a., co do zasady powinien się pokrywać z kręgiem osób, które wystąpiły lub powinny wystąpić jako strony postępowania zakończonego w trybie zwykłym, nie jest również zasadniczo kwestionowany w piśmiennictwie (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 248).
Przeniesienie przedstawionych wniosków na grunt rozpatrywanej sprawy nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podzielić te zarzuty skarg kasacyjnych, które przypisują Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego wynikające z posłużenia się przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji z 8 kwietnia 2021 r. kryterium interesu prawnego odwołującego się do normy art. 28 k.p.a. Rekonstrukcję interesu prawnego skarżącego w oparciu o art. 28 k.p.a. "w związku z przepisami prawnorzeczowymi", czy niesprecyzowaną "materią cywilnoprawną", jak zostało to przez Sąd ujęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy wykluczyć jako jednoznacznie sprzeczną ze znaczeniem normatywnym art. 28 ust. 2 p.b., które wynika z treści ww. przepisu i powodów, które stały za nowelizacją w omawianym zakresie p.b. (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3029/19).
Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania mogą zatem być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać i w postępowaniu administracyjnym, w którym powinni móc wziąć udział, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest ustalić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest więc określenie konkretnych przepisów wykluczających bądź ograniczających zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym p.b. ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku tymczasem nie wykazał, że założenia projektowe przyjęte w wydanej przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę w jakimkolwiek zakresie ingerują w chronione prawa podmiotowe skarżącego jako właściciela działek nr ew. [...] w P., sąsiadujących z działką inwestycyjną, które wymagają ochrony prawnej i mieszczą się w pojęciu oddziaływania określonego w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.
Twierdzenie Sądu I instancji, że skarżącego należy uznać za stronę w sprawie, ponieważ jest on jako sąsiad "zainteresowany tym, co powstaje w sąsiedztwie" i przyznana legitymacja będzie umożliwiała mu "bacznie przyglądać się", czy powstająca inwestycja odpowiada przepisom p.b., a także przepisom techniczno-budowlanym, oznacza w istocie dopuszczenie jako strony postępowania podmiotu, który ma jedynie interes faktyczny w tym postępowaniu. Pozbawione znaczenia prawnego w kontekście obowiązku, jaki spoczywał na organie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., jest odwoływanie się przez Sąd do "momentu", w którym miałoby w sprawie dojść do zabezpieczenia interesu skarżącego. Podobnie nieprawidłowe jest analizowanie w sprawie treści art. 59 ust. 7 p.b., czemu towarzyszył wniosek, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor, a więc skarżący nie będzie już miał możliwości wzięcia w nim udziału i jakiegokolwiek kontrolowania prawidłowości dokonywanych czynności, uwzględniając, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę udzielonym sporną decyzją Starosty [...] z 29 lipca 2020 r. (budynek mieszkalny jednorodzinny) inwestor w świetle art. 55 ust. 1 p.b. nie jest zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Niepodzielenie przez Sąd I instancji zarzutu skargi powiązanego z uznaniem, że Wojewoda Wielkopolski naruszył art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., nie pozwala przypisać Sądowi uchybienia ww. przepisom z uwagi na jego błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie. Motywy wyroku nie pozwalają bowiem twierdzić, że ocena prawna Sądu przyjmująca, iż skarżącemu przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w P., wynikała z posłużenia się przez Sąd (błędną) wykładnią pojęcia obszaru oddziaływania, na którą skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania wskazał w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej.
Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 8 kwietnia 2021 r., uznając, że pozostaje ona aktem odpowiadającym prawu, przez co podstawy wyroku, wbrew ocenie Sądu I instancji, nie powinien w sprawie stanowić art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Zważywszy na przyjętą przez ustawodawcę w art. 149 § 2 k.p.a. koncepcję etapowości sprawy wznowienia postępowania, nie może budzić wątpliwości, że niestwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia, na którą skarżący powołał się we wniosku 24 września 2020 r., nie pozwalało organom poddać weryfikacji w toku kontrolowanego postępowania zarzutów dotyczących niespełnienia przez dokumentację projektową wymagań umożliwiających zatwierdzenie przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 p.b.), jako że działanie to mieści się w ramach "postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Zgodność decyzji z 29 lipca 2020 r. z decyzją o warunkach zabudowy, a także inne wskazywane przez skarżącego w skardze okoliczności nie mieszczą się w materii, której sposób rozważenia mógł ważyć na wyniku sprawy.
Konieczne jest równoczesne zauważenie, że zasadą prawa budowlanego pozostaje, iż inwestor, realizując obiekt budowlany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, jest związany treścią decyzji i nie może w sposób samodzielny zmieniać jej ustaleń i warunków. Budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie (art. 36a ust. 1 p.b.) stanowi formę samowoli budowlanej w części dotyczącej tych odstępstw. Za istotne odstępstwo uznać trzeba m.in. zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b.). Zmiana sposobu użytkowania wybudowanego obiektu budowlanego wymaga poprzedzenia jej zgłoszeniem organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 p.b.). Przekonanie skarżącego, że realizowany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę budynek mieszkalny stanowić będzie w przyszłości obiekt zamieszkania zbiorowego wskutek zmiany przez inwestora zaprojektowanego sposobu jego użytkowania nie mogło prowadzić do objęcia należących do skarżącego nieruchomości obszarem oddziaływania, którego zakres wyznaczony byłby rodzajem zamiaru inwestycyjnego, jaki w przyszłości miałby zostać przez właściciela działki nr [...] w P., zdaniem skarżącego, zrealizowany. W razie dopuszczenia się przez inwestora uchybień dotyczących ciążących na nim obowiązków kształtowanych przepisami p.b. właściwym rzeczowo do ich oceny pozostaje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. W przypadku stwierdzenia przez tenże organ warunków do wszczęcia postępowania administracyjnego status strony tego postępowania podlega określeniu na podstawie art. 28 k.p.a., co istotnie różnicuje wskazane postępowanie oraz postępowanie zakończone decyzją Starosty Słupeckiego objęte żądaniem jego wznowienia.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz stron wnoszących skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.