Pełny tekst orzeczenia II OSK 1344/25

II OSK 1344/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Mirosław Gdesz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1896/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1896/24 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 maja 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.899.2023.MPU-1 w przedmiocie uzgodnienia rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1896/24 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 20 maja 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.899.2023.MPU-1 utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej DWKZ) z 31 sierpnia 2023 r. nr 276/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. na działce ewid. nr [...] obręb [...] .
Sąd Wojewódzki podkreślił, że organ ochrony zabytków w trybie uzgodnieniowym nie bada stanu technicznego budynku pod kątem art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej Pb), lecz ocenia wyłącznie, czy obiekt posiada wartości historyczne, artystyczne lub naukowe uzasadniające jego dalsze utrzymanie. W przedmiotowej sprawie uznano, że zły stan techniczny oraz uszkodzenia pożarowe nie są tożsame z bezpowrotną utratą cech zabytkowych, gdyż zachowana bryła budynku i jego detale architektoniczne wciąż stanowią świadectwo minionej epoki podlegające ochronie prawnej. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że rozbiórka zabytku jest środkiem ostatecznym, dopuszczalnym jedynie w sytuacji całkowitego i niewątpliwego zniszczenia jego wartości, co w niniejszym stanie faktycznym nie wystąpiło.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej zaakcentowano, że kwestionowanie walorów zabytkowych obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków lub chronionego planem miejscowym nie może odbywać się skutecznie w ramach postępowania o uzgodnienie rozbiórki, lecz wymaga odrębnego trybu zmierzającego do zmiany zapisów prawa miejscowego lub ewidencji. Za nieuzasadnione uznano także zarzuty dotyczące naruszenia obowiązków właściciela zabytku oraz rzekomego milczącego załatwienia sprawy. Sąd wywiódł, że na właścicielu spoczywa ustawowy obowiązek opieki nad zabytkiem, obejmujący jego zabezpieczenie i utrzymanie w jak najlepszym stanie, a trudna sytuacja finansowa czy brak działań zabezpieczających po pożarze nie mogą stanowić podstawy do wydania zgody na unicestwienie substancji zabytkowej. W kwestiach proceduralnych Sąd stanął na stanowisku, iż konstrukcja "milczącej zgody" i termin 30-dniowy na zajęcie stanowiska nie znajdują zastosowania w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy po uchyleniu wcześniejszego postanowienia przez organ odwoławczy, co ostatecznie przesądziło o braku naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
1) art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) z zw. z art. 67 ust. 4 Pb w zw. z art. 122a § 1 Kpa w zw. z art. 122c § 3 Kpa oraz w zw. z art. 138 § 2 Kpa wyrażające się w nieuwzględnieniu dokonanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenia przepisu art. 67 ust. 4 Pb w zw. z art. 122a § 1 Kpa, art. 122c § 3 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa polegającego na pominięciu faktu milczącego załatwienia sprawy przez DWKZ, a to wobec niezajęcia stanowiska w przepisanym 30-dniowym terminie po uchyleniu zaskarżonego postanowienia DWKZ z 20 grudnia 2022 r. przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 24 lipca 2023 r.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa z zw. z art. 67 ust. 1 i 3 Pb wyrażające się w nieuwzględnieniu dokonanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenia przepisu art. 67 ust. 1 i 3 Pb polegającego na odmowie uzgodnienia rozbiórki budynku położonego w P. przy ul. [...] i dowolne uznanie, że ów budynek w swoim obecnym stanie technicznym posiada właściwości historyczne uzasadniające jego utrzymanie, a nadto, że skala zniszczeń powstałych wskutek pożaru w październiku 2018 r. nie uzasadnia rozbiórki budynku;
3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa, art. 84 § 1 Kpa wyrażające się w nieuwzględnieniu dokonanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 84 § 1 Kpa polegającego na zaniechaniu wszechstronnego i zgodnego z zasadami prawdy obiektywnej rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stwierdzenie wbrew załączonej do akt niniejszej sprawy opinii mgr inż. M.M. o możliwości wykonania prac remontowych odbudowy budynku przy ul. [...] w P., podczas gdy z opinii tej wynika wprost brak takiej możliwości z powodu stanu technicznego, w jakim znajduje się ww. budynek.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającego je postanowienia DWKZ i umorzenie postępowania wobec milczącego załatwienia sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji fotograficznej dołączonej do niniejszej skargi, celem wykazania całkowitego zniszczenia i braku możliwości odbudowy przedmiotowego budynku, utracenia jego walorów historycznych, postępującej degradacji, zagrożenia zawaleniem z uwagi na stan techniczny budynku po pożarze.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności, zatem kontrola instancyjna ogranicza się do oceny zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej.
3.4. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 67 ust. 4 Pb w zw. z art. 122a § 1 Kpa w zw. z art. 122c § 3 Kpa oraz w zw. z art. 138 § 2 Kpa. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tego zarzutu ma charakter prawny postanowienia wydawanego przez organ ochrony zabytków w postępowaniu uzgodnieniowym. Postanowienie organu współdziałającego, wydawane w trybie art. 106 Kpa, jest postanowieniem wpadkowym — zapada w toku postępowania głównego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, nie kończy tego postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie może być wykonane samodzielnie. Jest ono jedynie elementem złożonej struktury postępowania administracyjnego, w którym organ właściwy nie może wydać decyzji bez uprzedniego uzyskania stanowiska organu współdziałającego (art. 106 § 1 Kpa), a stanowisko to przybiera właśnie postać postanowienia wpadkowego (art. 106 § 5 Kpa).
Tymczasem powołany w skardze kasacyjnej art. 122c § 3 Kpa reguluje milczące załatwienie spraw zakończonych wyłącznie decyzją administracyjną. Wynika to wprost z art. 122a § 1 Kpa, który instytucję milczącego załatwienia wiąże z decyzją. Ponadto art. 126 Kpa — ulokowany w Rozdziale 9 Kpa regulującym postanowienia nie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Rozdziału 8a do postanowień. Stosowanie art. 122c § 3 Kpa przez analogię do postępowania uzgodnieniowego opartego na art. 67 ust. 4 Pb byłoby niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą, wkraczającą w sferę regulowaną przez normę szczególną Prawa budowlanego. Zarzut skarżącej oparty na art. 122c § 3 Kpa jest zatem bezprzedmiotowy — przepis ten w ogóle nie wchodzi w krąg norm właściwych dla oceny legalności postanowienia uzgadniającego.
3.5. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarżąca błędnie zakłada, iż wydanie przez DWKZ pierwotnego postanowienia z 20 grudnia 2022 r., a następnie jego uchylenie przez Ministra i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia postanowieniem z 24 lipca 2023 r., spowodowało odrodzenie trzydziestodniowego terminu z art. 67 ust. 4 Pb. Termin z art. 67 ust. 4 Pb biegnie jednorazowo — od doręczenia organowi współdziałającemu projektu decyzji. Trwa on do momentu bezskutecznego upływu tego terminu albo do chwili zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający. Już pierwsze postanowienie DWKZ z 20 grudnia 2022 r. — choćby wadliwe i następnie uchylone — definitywnie przecięło bieg terminu z art. 67 ust. 4 Pb i zamknęło możliwość zastosowania konstrukcji milczącego uzgodnienia. Żaden przepis nie przewiduje, aby uchylenie postanowienia przez organ wyższego stopnia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia restartowało ten termin. Wniesienie środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie uzgodnienia uruchamia dalsze postępowanie na zasadach ogólnych, w ramach którego organ ponownie rozpatrujący sprawę jest obowiązany wydać nowe postanowienie — lecz poza reżimem terminu z art. 67 ust. 4 Pb, który uległ już skonsumowaniu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 596/18).
3.6. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa, art. 84 § 1 Kpa. Organ konserwatorski dokonał wszechstronnej i rzetelnej analizy substancji zabytkowej budynku przy ul. [...] . Organy obu instancji nie tylko przeanalizowały przedłożoną przez skarżącą opinię techniczną mgr inż. M.M., ale poddały ją merytorycznej weryfikacji w zestawieniu z samodzielnie przeprowadzonymi oględzinami, dokumentacją fotograficzną oraz bogatym materiałem historycznym. Wskazano, że ww. budynek posiada unikalną wartość historyczną jako dawna, popularna w XVIII i XIX w. gospoda ("Goldener Stern"), której korzenie sięgają XVII w., i która stanowi istotny element autentycznego układu urbanistycznego P.. Zły stan techniczny budynku nie mógł natomiast stanowić samoistnej przesłanki do uzgodnienia jego rozbiórki, dopóki istniejące elementy obiektu pozwalają na odtworzenie jego walorów. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek podlega ochronie bez względu na stan jego zachowania. Pomimo uszkodzeń spowodowanych pożarem, ww. budynek zachował cechy konstytuujące jego wartość zabytkową: zasadniczą historyczną bryłę, wciąż czytelną formę dachu, symetryczny układ osi okiennych oraz cenne detale architektoniczne, takie jak historyczna klatka schodowa i sklepienia kolebkowe oraz krzyżowe w sieni i pomieszczeniach parteru.
W tym kontekście Sąd I instancji trafnie przyjął, że Wojewódzki Konserwator Zabytków, jako organ specjalistyczny, był uprawniony do merytorycznej polemiki z przedłożoną przez stronę opinią techniczną mgr inż. M.M. — wskazując w szczególności na jej opisowy charakter i brak szczegółowych obliczeń wytrzymałościowych — a także do autonomicznej oceny, czy dany obiekt, niezależnie od stopnia jego degradacji technicznej, wciąż stanowi nośnik wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Organ ochrony zabytków w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest związany oceną stanu technicznego budynku dokonaną przez podmiot prywatny; jego kompetencja obejmuje samodzielną kwalifikację zabytkową obiektu, opartą na całokształcie zebranego materiału. Na tej podstawie organy obu instancji ustaliły fakty relewantne z punktu widzenia kompetencji konserwatorskich. Nie sposób zatem uznać, iż organ przekroczył granice uznania administracyjnego, dokonał oceny materiału dowodowego w sposób sprzeczny z celami ochrony konserwatorskiej bądź zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
3.7. W konsekwencji, pozbawiony doniosłości prawnej okazał się również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 67 ust. 1 i 3 Pb, który skarżąca wadliwie zakwalifikowała jako uchybienie o charakterze procesowym. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zrekonstruował i wyjaśnił zasadniczą różnicę między zakresem kognicji organu nadzoru budowlanego a sferą właściwości rzeczowej organu konserwatorskiego w postępowaniu uzgodnieniowym. Organ działając zaś w granicach przysługującego mu uznania administracyjnego, stanowiącego formę władztwa dyskrecjonalnego przyznanego mu przez ustawodawcę, dokonał wyboru rozstrzygnięcia po uprzednim, rzetelnym i wszechstronnym wyważeniu interesu publicznego, przejawiającego się w konstytucyjnym obowiązku ochrony dziedzictwa narodowego, oraz indywidualnego interesu ekonomicznego właściciela obiektu. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej i nienoszącej znamion arbitralności oceny, słusznie przyznając prymat interesowi społecznemu.
3.8. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Dlatego też na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.