II OSK 1341/23

II OSK 1341/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6053 Obywatelstwo
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 185/23 w sprawie ze skargi O.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 grudnia 2022 r. nr DOiR-6251-127/2022/AK w przedmiocie uznania za obywatela polskiego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 185/23 oddalił skargę O.M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 grudnia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 3 listopada 2022 r. o odmowie uznania skarżącego za obywatela polskiego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa, a mianowicie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), polegające na pominięciu w rozważaniach sądu I instancji zarzutów podniesionych przez stronę w skardze, co skutkowało sporządzeniem niepełnego oraz niejasnego uzasadnienia wyroku;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku sądu I instancji, wynikające z powtórzenia wyjaśnień udzielonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji co uniemożliwia dokonanie właściwej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;
3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, w sytuacji, kiedy organ odwoławczy powinien wydać decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota argumentacji skargi kasacyjnej sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze i ograniczył swoje rozważania do powtórzenia argumentacji organu odwoławczego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 oraz błędnego oddalenia skargi.
W związku z powyższym przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 1611), zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się uznania za obywatela polskiego, w przypadku gdy nabycie przez niego obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten ma charakter związany, a zatem zaistnienie przesłanek w nim wymienionych nie pozostawia organom żadnej możliwości wyboru treści decyzji. Jednocześnie ustawodawca nie zdefiniował mającego istotne znaczenia w rozpoznawanej sprawie pojęcia "ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego", co oznacza, że każdorazowo zaistnienie takich okoliczności będzie musiało podlegać ocenie organu. Zwroty te pozostawiają organom administracji, a także sądowi administracyjnemu, naturalny luz decyzyjny (por. np. J. Chlebny, Ochrona interesu publicznego a prawo cudzoziemca do pobytu w Polsce, EPS 2007, nr 10, s. 18).
Ogólnie można przyjąć, że pojęcie porządku publicznego jest szersze niż pojęcie porządku prawnego, obejmuje bowiem stan faktyczny wewnątrz państwa, regulowany normami prawnymi i pozaprawnymi, których przestrzeganie umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej, w określonym miejscu i czasie (por. np. wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2765/17, CBOSA). W tym kontekście należy przyjąć, że zagrożeniem dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego w rozumieniu art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim mogą być m.in. wszelkie postawy cudzoziemca i jego sposoby zachowania, które kolidują z obowiązującym w Polsce porządkiem prawnym.
Należy również zauważyć, że o ile w przypadku zezwoleń pobytowych ustawodawca przewidział możliwość ich uchylenia lub cofnięcia, jeżeli cudzoziemiec stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (np. art. 199 ust. 1 pkt, art. 215 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), o tyle takiej możliwości nie ma w stosunku do cudzoziemca, który nabył obywatelstwo polskie. Obywatelstwo to szczególna więź prawna osoby z państwem. Konsekwencją uznania cudzoziemca za obywatela jest włączenie go w ogół społeczeństwa i przyznanie wszystkich praw przysługujących obywatelom. Trwałość obywatelstwa gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – zgodnie bowiem z art. 34 ust. 2 obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Oznacza to, że decyzja o uznaniu za obywatela polskiego powoduje w zasadzie nieodwracalne skutki. W stosunku do takiej decyzji mogą mieć zastosowanie wyłącznie tryby nadzwyczajne przewidziane w k.p.a. ze względu na jej poważną wadliwość procesową lub materialnoprawną. Ze względu na konstytucyjną trwałość obywatelstwa polskiego nie jest natomiast możliwe uchylenie decyzji z powodu powstałego po wydaniu decyzji zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa albo porządku publicznego. Należy w związku z tym stwierdzić, że ocena, czy nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim) wymaga uwzględnienia skutków nabycia przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego i uwzględnienia konstytucyjnej ochrony trwałości nabytego obywatelstwa (art. 34 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
W związku z powyższym należy przyjąć, że na gruncie art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim ocena braku istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego ze strony cudzoziemca wymaga zachowania szczególnej ostrożności. W szczególności, niewystępowanie tego zagrożenia w realiach danej sprawy nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości. Przyznanie obywatelstwa polskiego stanowi bowiem szczególne uprawnienie, które wymaga konsekwentnie spełnienia szczególnie wysokich wymogów przez osobę ubiegającą się o to prawo (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 24/18, CBOSA).
Przenosząc przedstawione oceny prawne na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na to, że cudzoziemiec prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...], został uznany za winnego popełnienia przestępstwa z art. 224 § 2 kodeksu karnego, tj. zastosowania przemocy lub groźby bezprawnej w celu zmuszenia funkcjonariusza publicznego albo osoby do pomocy mu przybranej do przedsięwzięcia lub zaniechania prawnej czynności służbowej poprzez dopuszczenie się w dniu 29 listopada 2014 r. naruszenia nietykalności cielesnej funkcjonariusza policji w trakcie wykonywania przez niego obowiązków służbowych, za co wymierzono mu karę grzywny w liczbie 50 stawek dziennych przy ustaleniu wysokości jednej stawki dziennej grzywny na kwotę 40 złotych. Zaznaczyć przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano, iż zatarcie skazania za to przestępstwo nie stało na przeszkodzie dokonaniu przez organ oceny, czy nabycie obywatelstwa stanowi w danej sprawie zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie bowiem z art. 106 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2025 r. poz. 383) z chwilą zatarcia skazania uważa się je za niebyłe; wpis o skazaniu usuwa się z rejestru skazanych. Z artykułu tego wynika jedynie skutek zatarcia skazania, a więc tylko to, że z datą jego zatarcia za niebyłe uważa się skazanie, a nie popełnienie czynu zabronionego. Tak więc okoliczność, że skazanie za określone przestępstwo uległo zatarciu, nie wyłączało możliwości oceny zachowania cudzoziemca pod kątem wystąpienia przesłanek negatywnych z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo też podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów co do popełnionego przez cudzoziemca wykroczenia z art. 116 § 1a kodeksu wykroczeń (tj. niedostosowanie się do obowiązku zakrywania twarzy w związku pandemią COVID-19). Fakt popełnienia tego wykroczenia – niezależnie od późniejszego umorzenia postępowania w tej sprawie przez Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., sygn. akt [...] – również powinien wpływać na ocenę, czy dotychczasowe postępowanie cudzoziemca nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podkreślenia wymaga bowiem, że umorzenie tego postępowania było podyktowane zmianą przepisów w chwili orzekania i nie negowało faktu ponownego wystąpienia cudzoziemca przeciwko obowiązującemu w Polsce porządkowi prawnemu. Tym samym sankcja zastosowana wobec cudzoziemca za pierwszy czyn karalny nie odniosła wymaganego skutku prewencyjnego. To zaś nie mogło pozostawać bez wpływu na perspektywiczną ocenę zachowania skarżącego w kontekście wartości chronionych normą prawną przewidzianą w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim.
W tej sytuacji WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły granic przysługującej im władzy dyskrecjonalnej w stosowaniu zwrotów niedookreślonych zawartych w ww. przepisie. Stwierdzenie zatem, że nabycie przez cudzoziemca obywatelstwa polskiego stanowiłoby zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego odpowiadało prawu.
Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić jeszcze należy, że skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, jakich konkretnie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał, nie wykazując też jednocześnie, jaki miało to wpływ na wynik postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala stwierdzić, że Sąd ten szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy i – jak podkreślono powyżej – prawidłowo skoncentrował swoje rozważania na przesłankach z art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Niezależnie od tego podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie – może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok NSA z 28 października 2021 r. II GSK 1588/21). W ocenie NSA wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada tym wymogom.
Warto zaznaczyć, że postępowanie organów administracyjnych koncentrowało się wokół okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla ewentualnego stwierdzenia, że w przypadku skarżącego wystąpiły przesłanki negatywne do uznania za obywatela polskiego. Organy orzekające w niniejszej sprawie zobowiązane były zatem do oceny dotychczasowej postawy cudzoziemca (popełnione przez cudzoziemca przestępstwo i wykroczenie) i dokonania prognozy na przyszłość przez pryzmat zagrożeń wymienionych w art. 31 pkt 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Rozważania sądu administracyjnego, który dokonywał kontroli postępowania tych organów pod względem zgodności z prawem siłą rzeczy musiały się skupiać na tych samych okolicznościach. W tej sytuacji fakt, że Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organów uznając zarzuty procesowe i materialne skargi za niezasadne nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia stanowiska organu.
Dodać należy, że w judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o – skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia – uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, a za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego.
Jeżeli zaś chodzi o art. 1 § 2 p.u.s.a., to przepis ten ma charakter ustrojowy, wskazuje mianowicie kryterium, jakim kierują się sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości, tj. zgodność z prawem. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w sytuacji, w której sąd administracyjny dokonując kontroli aktu administracyjnego zastosował inne kryterium tej kontroli niż zgodność z prawem. Poprzez zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. nie można natomiast podważać trafności ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20, CBOSA).
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nietrafne.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.