II OSK 1332/05

II OSK 1332/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 796/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-07-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
art. 88 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "N." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 796/05 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "N." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem (sygn. akt IV SA/Wa 796/05) z dnia 15 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "N. " w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dn. [...] grudnia 2004 r. Prezydent W. na podstawie art. 104 kpa, art. 85 ust. 6, art. 88 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dn. 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dn. 13 października 2004 r. (Dz. U. Nr 228, poz. 2306) w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, nałożył karę pieniężną w wysokości 32.985,12 zł. na Spółdzielnię Mieszkaniową "N. " w W. za usunięcie jednej szt. drzewa jabłoni purpurowej ozdobnej. Organ ustalił, iż wycięcia drzewa "rajska jabłoń". dokonano bez pozwolenia w dniu 21 czerwca 2004 r. przy wykonywaniu zleconych przez Spółdzielnię prac polegających na ociepleniu budynku. Terenem, z którego usunięto jabłoń, władała Spółdzielnia Mieszkaniowa "N. ". Ustalonym w wyniku oględzin miejscem usunięcia drzewa był ogródek przydomowy usytuowany przy północno-zachodnim narożniku bloku przy ul. P., użytkowany przez W. W. Znajdujący się tam pień to pozostałość po jabłoni purpurowej ozdobnej. Obwód pnia w miejscu usunięcia tzn. na wysokości 4 cm od poziomu gruntu wynosił 66 cm, a najmniejszy promień 9 cm. Wysokość kary wyliczono w ten sposób, iż najpierw ustalono obwód pnia przy założeniu, że jest kołem zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy z dn. 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Wyliczenie opłaty zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy wyniosło 5.497,52 zł. Opłata ta została podwyższona o 100 % stosownie do art. 85 ust. 6 ustawy i wyniosła 10.995,04 zł. Wyliczenie natomiast kary w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzewa wyniosło 32.985,12 zł.
Sąd wskazał następnie, iż wskutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "N. " w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dn. [...] lutego 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, iż postępowanie organu pierwszej instancji było prawidłowe, postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało wyczerpująco a rozstrzygnięcie nie budzi zastrzeżeń. Prawidłowo został określony także adresat decyzji, jako że władającym działką nr 8/4 w W., przy ul. P., z terenu której usunięto drzewo jabłoni purpurowej jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "N. ", a okoliczność ta wynika z wypisu z rejestru gruntów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "N. " w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zarzucając decyzji naruszenie art. 84 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 84 ust. 2 w zw. z art. 89 ust. 3, art. 85 ust. 7, art. 88 ust. 6 ustawy z dn. 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 28 kpa, 107 § 1 i § 3 kpa, art. 67 § 1 i 2 pkt 3 kpa w zw. z art. 68 § 1 kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż karę pieniężną nakłada się na posiadacza nieruchomości, a posiadaczem działki, z której usunięto jabłoń jest W. W., bowiem użytkuje ogródek przydomowy, w którym rosło to drzewo. W skardze podniesiono także, że stwierdzono, iż wycięto drzewo owocowe, nie zaś ozdobne oraz, że nie jest możliwym ustalenie obwodu pnia drzewa na wysokości 130 cm, w sytuacji gdy ten gatunek drzewa nie posiada pnia na takiej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarówno decyzja organu I instancji, jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sposób wyczerpujący, jasny i precyzyjny przedstawiają stan faktyczny, jak również powołują prawidłowo przepisy prawa, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Uzasadnienia zaś tych rozstrzygnięć wypełniają normy zawarte art. 107 § 3 kpa.
Sąd wskazał w szczególności, iż stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną na usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia. Usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez powołane wyżej organy. Z wnioskiem o wydanie zezwolenia może wystąpić posiadacz nieruchomości. Sytuacje, w których nie jest wymagane przedmiotowe zezwolenie wymienia art. 83 ust. 6 powołanej ustawy o ochronie przyrody. Nie wymaga zezwolenia m.in. usunięcie drzew owocowych. W niniejszej sprawie, co zostało bezspornie ustalone, została wycięta jabłoń purpurowa, która jest drzewem ozdobnym, nie zaś owocowym. Usunięcie zatem takiej jabłoni wymagało uzyskania zezwolenia. Taką zaś decyzją posiadacz nieruchomości, z której usunięto przedmiotowe drzewo, nie mógł się wykazać.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, karę administracyjną wymierzono prawidłowo. Jej wysokość natomiast została obliczona przy powołaniu się na art. 89 ust. 1, art. 85 ust. 6 i art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Organy zasadnie przyjęły, iż wobec braku kłody drzewa nie jest możliwe ustalenie obwodu usuniętego drzewa. W takiej sytuacji należało zastosować sposób ustalenia tego obwodu według kryterium podanego w art. 89 ust. 3 ustawy. Trafnie Kolegium oceniło, iż przepis ten nie różnicuje sposobów wyliczenia obwodu ze względu na gatunek drzewa, lecz ustala go jednolicie dla wszystkich drzew. Wyliczenie to z istoty jest hipotetyczne i opiera się na przyjętym wzorze matematycznym. Nie ma zatem żadnego znaczenia okoliczność podnoszona w skardze, że w rzeczywistości pień jabłoni purpurowej nie osiąga wysokości 130 cm. Zasadnie także zastosowano art. 85 ust. 6 ustawy, który przewiduje podwyższenie opłaty za usunięcie drzewa w sytuacji, gdy drzewo jest usunięte z terenów zieleni. Jako tereny zieleni bowiem ustawa o ochronie przyrody definiuje m.in. zieleń towarzyszącą ulicom, placom, budynkom (art. 5 pkt 21 ustawy).
Podstawowy zarzut skargi, iż Spółdzielnia nie jest posiadaczem terenu, z którego usunięto drzewo również nie jest w ocenie Sądu trafny. Analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, iż karę pieniężną za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia wymierza się posiadaczowi nieruchomości. Organy prawidłowo przyjęły, iż Spółdzielnia jest takim posiadaczem. W związku z brakiem definicji terminu "posiadacz" w ustawie, należy dokonać wykładni posiłkowo stosując przepisy kodeksu cywilnego, wg którego (art. 336) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Spółdzielnia zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest władającym przedmiotową działką. Nie jest możliwe ustalenie, czy władztwo to ma charakter posiadania samoistnego, czy zależnego. W. W. jedynie użytkuje część nieruchomości stanowiącą ogródek przydomowy. Nie można z tego wywieść, iż korzystanie to łączy się z jakimkolwiek prawem, czy to o charakterze rzeczowym, czy obligacyjnym. Z tych też względów Sąd orzekł o oddaleniu skargi.
W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa "N.", mająca siedzibę w W., reprezentowana przez radcę prawnego J, W. , wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 336 kodeksu cywilnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argument skierowania decyzji nakładającej karę administracyjną do niewłaściwego podmiotu. Ustalenie iż posiadaczem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "n." jest nieprawidłowe, ponieważ nieruchomością faktycznie włada W. W. Posłużenie się definicją posiadacza, zawartą w kodeksie cywilnym jest rozwiązaniem nieprawidłowym. Brak definicji w ustawie o ochrony przyrody powoduje bowiem, iż wyjaśnienia terminu należy szukać w powszechnym języku polskim, którym posługują się przede wszystkim adresaci norm tej ustawy, a więc odwołać się do "znaczenia potocznego", według którego to nie Spółdzielnia, lecz osoba fizyczna (W. W.) jest posiadaczem nieruchomości, faktycznie władającym nieruchomością.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny, w uzasadnieniu skargi powinny zostać wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, na gruncie art. 175 § 1 - § 3 p.p.s.a., sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji skutkującego odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi.
W skardze kasacyjnej wskazany został zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dn. 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) w związku z dwoma innymi przepisami - art. 83 ust. 1 tej ustawy oraz art. 336 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi nie jest sprecyzowane, na czym polega błędna wykładnia wskazanych przepisów a na czym ich niewłaściwe zastosowanie.
Z treści skromnej objętościowo i pobieżnej merytorycznie argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, iż błędna wykładnia polega na zastosowaniu znaczenia prawnego a nie znaczenia potocznego terminu "posiadacz", natomiast niewłaściwe zastosowanie wiąże się z przeniesieniem przez organy administracyjne pojęcia posiadacza z art. 336 k.c. na grunt prawa ochrony przyrody jako części prawa administracyjnego i zaakceptowaniem tego rozwiązania przez Sąd pierwszej instancji. Brak szczegółowej argumentacji rozwijającej powyższe zarzuty uniemożliwia szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich wątków interpretacyjnych, jakie mogły się w związku z tymi zarzutami pojawić.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie w ustawie o ochronie przyrody w art. 83 ust. 1 posiadacza jako podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o pozwolenie na wycięcie drzew powoduje, iż do posiadacza, mającego możność złożenia powyższego wniosku, skierowana winna być decyzja nakładająca karę administracyjną w przypadku wycięcia drzew bez pozwolenia.
Art. 88 ust. 1 ustawy, odnoszący się do kompetencji m. in. prezydenta miasta w zakresie wymierzenia kary pieniężnej m. in. za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (pkt 2) nie posługuje się wprawdzie pojęciem posiadacza jako adresata takiej decyzji, niemniej nie może to stanowić podstawy do kwestionowania skierowania do posiadacza decyzji nakładającej karę administracyjną. Po pierwsze dlatego, iż termin posiadacz w kontekście wymierzonej kary występuje w innych fragmentach przepisu art. 88 ustawy (ust. 3, ust. 5, ust. 6). Natomiast po drugie, skoro wskazuje w powołanym wyżej fragmencie przepisu, iż jest to kara za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (ust. 1 pkt 2), a w art. 83 ust. 1 wskazuje posiadacza jako podmiot uprawniony do złożenia wniosku o takie zezwolenie, to kara może być wymierzona jedynie posiadaczowi jako temu, kto takie zezwolenie mógł uzyskać.
Jeśli zatem na gruncie wykładni językowej art. 88 ust. 1 ustawy mogłyby się z powodu braku bezpośredniego odniesienia terminologicznego pewne wątpliwości pojawić, to na gruncie wykładni systemowej, zarówno w kontekście innych jednostek redakcyjnych art. 88 ustawy jak i treści art. 83 ust. 1 tej ustawy należy przyjąć, iż nie można nałożyć kary na podmiot inny niż na posiadacza.
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż posiadaczem na gruncie art. 88 ustawy w odniesieniu do nieruchomości była Spółdzielnia Mieszkaniowa "N.". Spółdzielnia bowiem mogła wystąpić do organu o uzyskanie pozwolenia na wycięcie drzewa. Spółdzielnia ponadto prowadziła prace związane z ociepleniem budynku, ktore spowodowały wycięcie drzewa. Spółdzielnia wreszcie, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów jest podmiotem władającym tą nieruchomością (właścicielem jest miasto W.). Nie znajduje zatem usprawiedliwionych podstaw zarzut strony skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 88 ust. 1 ustawy.
Uzasadnionym zabiegiem interpretacyjnym było wykorzystanie przez Sąd pierwszej instancji definicji posiadacza, sformułowanej w art. 336 k.c., wskazującej, iż Spółdzielni można przypisać status posiadacza samoistnego. Osoba fizyczna, korzystająca z części tej nieruchomości, jako ogródka przydomowego, mogła być traktowana jako posiadacz zależny, którego pozycja nie wskazuje na możliwość ubiegania się przez niego o uzyskanie pozwolenia na wycięcie drzewa ozdobnego.
Zasadnym jest analogiczne wykorzystanie znaczeń terminów prawnych, do których należy termin "posiadanie" i "posiadacz", polegające na przeniesieniu tego znaczenia z prawa cywilnego do prawa administracyjnego w sytuacji, gdy brak jest definicji w aktach normatywnych prawa administracyjnego, a jednocześnie, gdy brak jest uzasadnionych podstaw do dostrzegania w tym dziale prawa odmiennych ustaleń pojęciowych od tych, które ukształtowane zostały w prawie cywilnym. Odczytując intencje prawodawcy, należałoby przyjąć, iż potrzeba odmiennego rozumienia tego terminu wywołałaby zabieg sformułowania definicji w ustawie o ochronie przyrody. Brak natomiast takiej definicji należy rozumieć jako brak dostrzegania takiej potrzeby przez ustawodawcę.
W tym kontekście nie jest trafny (niezależnie od braku przekonującego uzasadnienia tego stanowiska) argument skargi kasacyjnej, że należało sięgnąć do znaczeń języka polskiego, m. in. dlatego, że takimi znaczeniami posługują się adresaci norm ustawy o ochronie przyrody.
Powszechnym językiem polskim posługują się w założeniu adresaci wszystkich norm prawnych zawartych w przepisach obowiązujących w RP. Nie można znaleźć żadnych argumentów (nie podaje ich także strona skarżąca) na uznanie trafności tezy, iż dotyczy to "przede wszystkim" adresatów norm ustawy o ochronie przyrody. Można rozważać kwestię specjalizacji języka w poszczególnych gałęziach czy aktach prawnych i w związku z tym wskazać, że pewne akty normatywne, zawierające normy odnoszące się przedmiotowo nie do wyspecjalizowanych sfer aktywności społecznej lecz do "codziennych", "zwykłych" zachowań winny być formułowane w języku mniej specjalistycznym (technicznym). Skutkuje to także zastosowaniem odpowiednich reguł językowych przy ich wykładni, akcentujących znaczenie ukształtowane w języku ogólnonarodowym (powszechnym). Nie można jednak przyjąć, iż właściwość powyższa dotyczy ustawy o ochronie przyrody w stopniu wyższym niż innych aktów normatywnych z dziedziny szeroko rozumianego prawa administracyjnego i że może to dotyczyć terminu "posiadacz", który jest terminem prawnym, tak od strony genezy jak i zawartości treściowej. Na gruncie ustaleń tego języka należy więc szukać prawidłowego jego znaczenia.
Korzystanie z pojęcia, które polegałoby na odwołaniu się do języka powszechnego nie doprowadziłoby w żaden sposób do przyjęcia rozwiązania, dającego się uzasadnić na gruncie norm ustawy o ochronie przyrody. Strona skarżąca nie przeprowadza wywodu, wskazującego na sposób, w jaki można byłoby uznać, że przyjęcie znaczenia terminu "posiadacz" z języka powszechnego doprowadziłoby do odmiennych rezultatów niż te, które uzyskane zostały na gruncie języka kodeksu cywilnego. Wskazuje ponadto w jednym miejscu skargi na "powszechny język polski", natomiast w innym - na potrzebę odwołania się do "znaczenia potocznego", nie określając relacji pomiędzy tymi ustaleniami semantycznymi oraz ich związku z argumentacją strony skarżącej.
Strona skarżąca wskazuje wprawdzie, iż "ogólnie wiadomym jest, kogo uznajemy za posiadacza rzeczy" (s. 2 skargi kasacyjnej) i nie ma potrzeby odwoływania się do innych ustaw i innych gałęzi prawa, ale czyni to bez szczegółowej argumentacji. Przyjmuje, iż osobą władającą faktycznie jest wskazana w skardze osoba fizyczna, bowiem to ona wykonuje władztwo nad cudzą rzeczą oraz z niej korzysta.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja ta, ze względów podniesionych wyżej, nie opiera się na uzasadnionych podstawach. Zwłaszcza, że wynika to także z trwałej linii orzeczniczej tego Sądu, wskazującej iż nie ma podstaw do wymierzenia kary osobie trzeciej, nie zobowiązanej do utrzymania drzew i krzewów we właściwym stanie i nie będącej uprawnioną do uzyskania zezwolenia na ich wycięcie (por. wyrok NSA z dn. 13 stycznia 2005 r., OSK 1582/04, "Wspólnota" 2005/19/42 oraz powołane w tym wyroku inne orzeczenia NSA).
Mając na uwadze brak uzasadnionych podstaw zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.