II OSK 1325/12

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 239/11 w sprawie ze skargi T. A. i R. A. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. prostuje komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce: "decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku" wpisać: "postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku".


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 239/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. A. i R. A. na decyzję Pomorskiego Województwa Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. organ I instancji nałożył na T. i R. A. grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 10000 zł, do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 25 stycznia 2006 r. tj. rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, nietrwale związanego z gruntem, wybudowanego na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...].

Zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczące tego postanowienia skierowane zostało osobno do T. A. i do R. A. W dniu 18 grudnia 2008 r. zostało podpisane przez T. A., a następnie podpisy te wraz z datą zostały skreślone z adnotacją – "anulowano". Przesyłki te, z adnotacją na kopercie – "adresat nie mieszka pod wskazanym adresem", zostały zwrócone do nadawcy. Na przesyłce skierowanej do T. A. widnieje adnotacja: "mylnie otwarto list", podpisana przez adresata. Ponadto, wygląd przesyłki świadczy o fakcie, że została ona otwarta i przeczytana.

W celu ustalenia aktualnego adresu stron postępowania, organ I instancji wystąpił ze stosownym zapytaniem do Wydziału Informacji Niejawnych MSWiA w Warszawie. Z przekazanych informacji wynika, że od dnia 28 kwietnia 2004 r. T. A. i R. A. są zameldowani na stałe pod adresem przy Al. [...] w Gdyni, zatem innym niż ten, jaki podawany był w pismach przekazywanych do organu I i II instancji oraz pod jakim, do czerwca 2006 r., odbierano wszelkie przesyłki od organu nadzoru budowlanego tj. przy ul. [...] w Ż. (m.in. skarga z dnia 12 czerwca 2006 r. do WSA w Gdańsku na postanowienie dot. zarzutów w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji).

W dniu 19 listopada 2010 r. organ I instancji wystosował do T. i R. A., pod uzyskany adres, pismo wyjaśniające wraz z kopią postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r. celem zapoznania stron z jego treścią. W piśmie tym organ I instancji stwierdził, że dołączone postanowienie zostało skutecznie doręczone, gdyż zgodnie z art. 41 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu.

Skarżący wnieśli zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie p. z dnia [...] grudnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że T. i R. A. winni poinformować organ nadzoru budowlanego o zmianie miejsca zamieszkania w toku postępowanie egzekucyjnego.

Organ odwoławczy uznał, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało skutecznie doręczone zgodnie art. 44 § 1 k.p.a. w dniu 22 grudnia 2008 r., ponieważ pierwsze awizo pozostawiono w dniu 8 grudnia 2008 r.

Zażalenie T. i R. A. zostało nadane w Urzędzie Pocztowym, w K., w dniu [...] grudnia 2010 r. (stempel pocztowy na kopercie), czyli po terminie określonym ustawowo.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli T. A. i R. A. kwestionując obowiązek poinformowania organu o zmianie miejsca pobytu, która to zmiana miała miejsce 2 lata przed doręczeniem tytułu wykonawczego. Skarżący zakwestionowali, aby przed dniem 28 kwietnia 2004 r. toczyło się wobec nich postępowanie egzekucyjne.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie jest prawdziwe oświadczenie skarżących, że nie byli powiadomieni o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki, a tym samym nie ciążył na nich obowiązek poinformowania organu egzekucyjnego o zmianie adresu w toku postępowania. Znajdujące się w aktach upomnienie z dnia 9 listopada 2005 r. zawiera informacje, że brak wykonania obowiązku rozbiórki w ciągu 7 dni od odebrania tegoż upomnienia, spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Potwierdzenie odbioru tego upomnienia podpisał R. A. w dniu 30 listopada 2005 r. Następnie w toku postępowania egzekucyjnego został doręczony zobowiązanym tytuł wykonawczy z dnia 13 lutego 2006 r. Zobowiązani wnieśli na niego zarzuty i organ, postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. PINB w Powiecie P., oddalił te zarzuty. Postanowienie zostało doręczone w dniu 13 marca 2006 r. Wszystkie powyższe doręczenia, jak również kolejne, były skutecznie dokonywane na adres ul. [...],[...][...] i w pismach zobowiązani także ten adres podawali jako swój adres pobytu.

W skardze kasacyjnej R. A. zaskarżył ww. wyrok w całości, wskazując jako podstawę kasacyjną naruszenie przepisów:

- art. 36 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako "u.p.e.a."), przez przyjęcie, że zobowiązany, przeciwko któremu wszczęto postępowanie egzekucyjne jest zobowiązany do powiadomienia w terminie 7 dni organu egzekucyjnego także o zmianie miejsca pobytu, która miała miejsce 2 lata przed doręczeniem mu tytułu wykonawczego;

- art.119 § 1 u.p.e.a., przez przyjęcie, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na zobowiązanego do wykonania określonych w tytule wykonawczym czynności także w sytuacji, gdy z powodu charakteru tej czynności może ją wykonać także inna osoba za zobowiązanego, np. w drodze wykonania zastępczego;

- art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., przez przyjęcie, że organ egzekucyjny może nałożyć na osobę fizyczną zobowiązaną do spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego jednorazowo grzywnę w celu przymuszenia w kwocie przekraczającej 5000 zł.

Ponadto zarzucił sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że już przed dniem 28 kwietnia 2004 r., w którym zobowiązani zmienili miejsce pobytu stałego, toczyło się przeciwko nim postępowanie egzekucyjne oraz, że w warunkach ostrej i mroźnej zimy w 2008 r. istniały możliwości wykonania nałożonych na zobowiązanych w sposób niezwykle represyjny obowiązków polegających na rozebraniu drewnianego domku gospodarczego bez spowodowania istotnego uszczerbku majątkowego w ich mieniu .

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów procesowych w postępowaniu kasacyjnym wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi zatem spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), a ponadto zostać oparta na podstawach ściśle określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Podstawę zaskarżenia może, zatem stanowić naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której normatywne przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania sądu kasacyjnego jest inny niż sądu administracyjnego pierwszej instancji. Ten ostatni sąd, rozpoznając skargę sądowoadministracyjną, nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów postawionych w skardze. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny o ile, tak jak w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz jakiegokolwiek uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Z powyższego wynika, że zakres kontroli orzeczenia wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną, zaś szczególnie istotnym elementem tego środka zaskarżenia jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Z istoty skargi kasacyjnej, jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą naruszenia prawa procesowego jest wyłącznie naruszenie przepisów P.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia art. 36 § 3, art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm. – dalej u.p.e.a.) należy uznać za nieuprawniony, albowiem przepisy te nie mogły zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji, gdyż nie stosuje on przepisów u.p.e.a. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji, gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi pierwszej instancji naruszenie stosownych przepisów P.p.s.a. poprzez ich nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy administracji wskazanych w niej przepisów.

W skardze kasacyjnej nie powiązano przedstawionych naruszeń powyższych przepisów u.p.e.a. ze wskazaniem przepisów P.p.s.a., które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95 uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów.

Całkowicie chybione są zarzuty skargi dotyczące zastosowanego przez organ środka egzekucyjnego tj. grzywny w celu przymuszenia oraz jej wysokości. Sąd pierwszej instancji kontrolował bowiem legalność postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie p. z dnia [...] grudnia 2008 r. nakładające na T. i R. A. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Oceniał, zatem czy zaskarżone postanowienie jest zgodnie z postanowieniami procedury administracyjnej.

W myśl art. 36 § 3 u.p.e.a. zobowiązany, przeciwko któremu wszczęto postępowanie egzekucyjne, jest obowiązany do powiadomienia, w terminie 7 dni, organu egzekucyjnego o każdej zmianie miejsca swego pobytu, trwającego dłużej niż miesiąc. O tym obowiązku oraz o skutkach jego zaniechania poucza się zobowiązanego przy doręczeniu mu tytułu wykonawczego. To zaś wymaga skutecznego doręczenia tytułu wykonawczego ze stosownym pouczeniem. Ratio legis tej regulacji należy upatrywać w tym, aby zobowiązany, przez zmianę miejsca pobytu, nie utrudniał bądź nie uniemożliwiał, prowadzenia egzekucji.

W myśl art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy ustawy (u.p.e.a.) nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Obowiązek zawiadamiania, "w toku postępowania", przez strony organu o zmianie adresu, o którym mowa wart. 41 § 1 k.p.a., obejmuje okres od daty wszczęcia postępowania do momentu uzyskania przez kończącą ją decyzję cech ostateczności. Z uwagi na treść art. 18 u.p.e.a. przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy k.p.a. dotyczące sposobu doręczania przesyłek, ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Regulacja art. 36 § 3 u.p.e.a. idzie jednak dalej niż postanowienia art. 41 k.p.a., który wymaga jedynie powiadamiania organu o zmianie adresu.

Wbrew zarzutom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, na podstawie materiału aktowego, że skarżący został powiadomiony o toczącym się postępowaniu egzekucyjnym w sprawie wykonania obowiązku rozbiórki, a tym samym ciążył na nim obowiązek poinformowania organu egzekucyjnego o zmianie adresu w toku postępowania. Znajdujące się w aktach upomnienie z dnia 9 listopada 2005 r. zawiera informacje, że brak wykonania obowiązku rozbiórki obiektu w ciągu 7 dni od odebrania tego upomnienia, spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Potwierdzenie odbioru tego upomnienia skarżący podpisał. Skarżącemu, jako zobowiązanemu, został też doręczony tytuł wykonawczy. Wniósł do niego zarzuty, które organ postanowieniem oddalił. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone skarżącemu. Wszystkie doręczenia powyższych postanowień, były skutecznie dokonywane na adres ul. [...],[...] Ż., który zobowiązany podawał, jako swój adres pobytu. Także w skardze do WSA w Gdańsku, na postanowienie dotyczące zarzutów w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, skarżący podał powyższy adres.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.