II OSK 1299/23

II OSK 1299/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1012/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-11-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1012/22, w sprawie ze skargi E. M., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, , , oddala skargę kasacyjną,, oddala wniosek uczestnika postępowania X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.,
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1012/22, oddalił skargę E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2022 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 maja 2022 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania E. M. - dalej jako: "skarżąca", od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. nr [...] ustalającej na wniosek X Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] - lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. [...] w Krakowie na działkach nr [...] obr. [...] K.", utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w świetle art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z dnia 28 stycznia 2022 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.", każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednocześnie organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, o czym stanowi art. 56 ustawy.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła E. M.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, planowana sieć kanalizacji sanitarnej objęta ustaleniami zaskarżonej decyzji po wykonaniu stanowić będzie fragment miejskiej sieci kanalizacyjnej należącej do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego MPWIK S.A. w Krakowie. Co więcej, po wykonaniu planowanego fragmentu sieci, przedsiębiorstwo nie będzie mogło odmówić przyłączenia do niej kolejnych odbiorców. Przedmiotowy odcinek może zatem służyć nie tylko do odprowadzania ścieków z zabudowy planowanej na działkach nr [...] obr. [...] K. w rejonie ul. [...] w Krakowie, ale także do odprowadzania ścieków z innych nieruchomości w tym obszarze, jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjnej uzna, że istnieją ku temu techniczne i ekonomiczne warunki. Natomiast istotą sporu jest to, czy do rozbudowa taka mieści się w zakresie pojęcia celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Sąd meriti wskazał, że ograniczona ilość działek (dwie działki, odcinek ok. 15 m), dla których realizowana jest przedmiotowa inwestycja, nie może sama w sobie wykluczyć uznania zamierzenia za realizację celu publicznego. Dostęp do sieci kanalizacyjnej współcześnie powinien stanowić standard, który stanowi wyznacznik realizacji zadań własnych gminy w tym zakresie, także przez tworzenie warunków korzystnych dla zapewnienia tego standardu. Z akt sprawy wynika także, że początkowo kanalizacja sanitarna będzie obsługiwała budynki posadowione na przedmiotowych dwóch działkach, jednak docelowo w tym rejonie obsługiwanych będzie więcej działek oraz wybudowane odcinki staną się częścią kanalizacji miejskiej. Dopuszczalne jest realizowanie inwestycji celu publicznego fragmentarycznie, etapowo. Okoliczność, że w świetle informacji technicznej jest to rozwiązanie tymczasowe do czasu przyłączenia sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej po północnej stronie ul. [...] w kierunku kanału biegnącego w ul. [...] i skanalizowania przedmiotowego rejonu zgodnie z założeniami opisanymi przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w pkt. 7 i 8 dokumentu Informacji Technicznej, także nie pozbawia zasadności uznania inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Nie wiadomo bowiem, kiedy przedmiotowe zmiany zostaną urzeczywistnione.
Odnosząc się do kwestii braku warunków technicznych przyłączenia do sieci kanalizacyjnej Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w aktach sprawy zalega informacja techniczna o warunkach przyłączenia, która na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy stanowi dokument wystarczający. Z kolei warunki techniczne wydawane są na drugim etapie procesu inwestycyjnego, kiedy inwestor stara się o udzielenie pozwolenia na wybudowanie odcinka sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. Zatem na obecnym etapie nie można było wymagać warunków przyłączenia.
Co się tyczy zarzutów, że skarżąca, po nieruchomości której ustalana jest inwestycja celu publicznego, nie wyraża zgody na posadowienie sieci kanalizacji sanitarnej na swoich nieruchomościach, zaś właściciel działek sąsiednich wyraża zgodę na posadowienie sieci, będąc zainteresowanym do ich przyłączenia, ustalanie przez organ inwestycji celu publicznego, z pominięciem interesów lokalnej społeczności do której to się odwołuje, jest nieuprawnionym, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że o ile decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Decyzja ta określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia, a więc możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której w trasie planowanej inwestycji uwzględniono wykorzystanie działki skarżącego nie ogranicza własności tej nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
I. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnie, a to przyjęcie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne pn.: "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. [...] w Krakowie, na działkach nr [...] obr. [...] K.." stanowi inwestycję celu publicznego, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego albowiem służyć ma ona wyłącznie doprowadzeniu sieci kanalizacji sanitarnej do działki nr [...] i części działki [...],
II. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
III. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez nie wskazanie dlaczego organ uznaję zamierzenie inwestycyjne za inwestycję celu publicznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania X Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Analizując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazać należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii, czy przedmiotowa inwestycja tj. rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym). W tym zakresie należy wyjaśnić, że rozbudowa kanalizacji sanitarnej umożliwia sukcesywne podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców, co stanowi realizację obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 733 ze zm.) w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie uzasadniona. Sieć kanalizacji sanitarnej nie musi być bowiem realizowana w ramach jednego zadania inwestycyjnego. Istotne znaczenie ma to, że zapewnienie funkcjonowania sieci kanalizacyjnej i możliwości podłączenia do niej właścicieli nieruchomości stanowi zaspokojenie potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153) zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił sprawy kanalizacji. Ponadto zgodnie z art. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028), zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Tym samym realizowanie (rozbudowa) sieci kanalizacji sanitarnej nawet na krótkim odcinku, jak w niniejszej sprawie, zawsze jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że odprowadzanie ścieków należy, jak to już zostało wyżej wskazane, do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Kwestia kwalifikacji inwestycji jako lokalnego celu publicznego jest bowiem bezdyskusyjna.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a.
Sąd I instancji trafnie uznał, że wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy pozwolił organom na legalną ocenę dopuszczalności ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego i potwierdzenie prawnego charakteru tej inwestycji. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które z czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego nie zostały podjęte przez organ, a których następnie miałby nie dostrzec Sąd I instancji. Nie wskazał też na brakujące dowody oraz na te z zebranych dowodów, składających się na zgromadzony materiał dowodowy, które nie zostały rozpatrzone w sposób wyczerpujący. Brakuje też wyjaśnienia w treści skargi kasacyjnej, w czym przejawiało się, niedostrzeżone przez Sąd I instancji, zarzucane naruszenie zasady mającej na celu wzbudzenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Wniosek uczestnika postępowania X Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, jest niezasadny, albowiem w razie oddalenia skargi kasacyjnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje od skarżącego kasacyjnie tylko organowi albo skarżącemu przed sądem pierwszej instancji w zależności od tego, czy skargą kasacyjną zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji oddalający czy uwzględniający skargę (art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).