II OSK 1298/22

II OSK 1298/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 10/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-02-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 56 § 1 pkt 1-5
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L., M. L., I. B. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 10/22 w sprawie ze skargi A. L., M. L., I. B. i T. B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2021 r. nr P.7723.10.2021 18KK w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. A. L., M. L., I. B. i T. B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2021 r., nr P.7723.10.2021 18KK, w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:
a) Obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 8, 77 § 1 oraz 802 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w szczególności pominięcie w sprawie okoliczności związanych z wydaniem przez Burmistrza Orzysza decyzji o warunkach zabudowy nr 41/21 z dnia 25.11.2021 r. znak WIG.6730.52.2021.DGA;
b) Obrazę przepisu art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie przewidzianych w ustawach w tym pominięcie okoliczności leżących u podstaw złożonego przez strony wniosku o odroczenie nakazu rozbiórki do czasu ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego jak również brak wzięcia pod uwagę aktualnej sytuacji związanej z pandemią, jak też z tym, że strony mają w domku który jest przedmiotem nakazu rozbiórki wiele swoich rzeczy osobistych, swoich mebli, znacznej wartości których nie mają gdzie przewieźć a nadto budowa domku pochłonęła ich wiele oszczędności i w chwili obecnej rozbiórka domku spowoduje nieodwracalne straty w majątku stron.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie; zasądzenie od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed odniesieniem się do zarzutów kasacji zauważyć jednak trzeba, że podstawy kasacji zostały sformułowane wadliwie.
Na wstępie powołano się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ale następnie podniesiono, w punkcie II a) "obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 8, 77 § 1 i 802 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a.". Tymczasem podstawa kasacji polegająca na "naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" jest określona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jest nadto oczywiste, że Kodeks postepowania administracyjnego nie zawiera przepisu art. 802.
Natomiast druga podstawa skargi kasacyjnej, sformułowana w punkcie II b) jako "obraza przepisu art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a." nie zawiera wskazania rodzaju naruszenia. Wymóg takiego wskazania wynika zaś z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
Niezależnie od tych wadliwości możliwe jest merytoryczne odniesienie się do zagadnień, które niewątpliwie wynikają z zarzutów kasacji i jej uzasadnienia.
Nie jest skuteczny zarzut obrazy przepisów postępowania, a w szczególności art. 8, 77 § 1 oraz 802 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, w szczególności pominięcie w sprawie okoliczności związanych z wydaniem przez Burmistrza Orzysza decyzji o warunkach zabudowy nr 41/21 z dnia 25.11.2021 r. znak WIG.6730.52.2021.DGA
Zarzut ocenić należy jako bezskuteczny nawet przy założeniu, że powołanie się na art. 802 K.p.a. jest rezultatem oczywistej niedokładności, a opis naruszenia pozwala na przyjęcie, że chodzi o art. 80 K.p.a.
Analizę merytoryczną omawianej podstawy kasacji rozpocząć można od uwagi, że utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, zwrot "w szczególności" jest semantycznie pusty. Sąd bada podstawy kasacji tylko w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie takiego zwrotu nie pozwala na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu naruszenia. Sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez skarżącego. Jest to jednak niedopuszczalne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 656/04; wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1776/11; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2875/17).
Jedyną wskazaną w opisie naruszenia okolicznością, której zdaniem skarżących organ nie wziął pod uwagę, było wydanie przez Burmistrza Orzysza decyzji nr 41/21, z dnia 25 listopada 2021 r. o warunkach zabudowy. Jak wskazano w uzasadnieniu kasacji, decyzja ta ustalała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stałego pomostu rekreacyjnego na części działki ewidencyjnej nr [...] ([...]), na wysokości działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...]. Według wnoszących kasację, pomost ten zostanie zbudowany przez skarżącą A.L. i stanowi pewną zmianę w zagospodarowaniu terenu leżącego w sąsiedztwie działki skarżących, na której jest zlokalizowany domek letniskowy, który został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i z którego do chwili obecnej korzystają.
Wbrew twierdzeniu skarżących zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, okoliczność ta nie ma wpływu na sytuację skarżących, którzy, jak to określili, złożyli wniosek o odroczenie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w obrębie [...], która to działka została zakupiona przez skarżących w celach rekreacyjnych, z uwagi na bliskość Jeziora.
Warunkiem skuteczności wykazania tego wpływu na rozstrzygnięcie w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym jest w pierwszej kolejności podanie podstawy materialnej, której przesłankę wskazana okoliczność wyczerpuje. Wnoszący kasację nie wskazali, jakiej przesłanki zawieszenia postępowania dotyczy uzyskanie przez A. L. decyzji o warunkach zabudowy dla pomostu na terenie "leżącym w sąsiedztwie działki skarżących".
Niezależnie od tego można skonstatować, że wskazana decyzja o warunkach zabudowy nie wyczerpuje żadnej z przesłanek zawartych w art. 56 § 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a.".
Dodać można, że ewentualne ustalenie warunków zabudowy dla samowolnej inwestycji (a nie dla innej inwestycji w postaci pomostu) mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego. Jak jednak wiadomo, postępowanie legalizacyjne zakończono decyzją o nakazaniu rozbiórki obiektu, z uwagi na nieuzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Orzysza, decyzją z dnia 25 października 2012 r., odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego. Podkreślić należy, że toczące się wówczas postępowanie legalizacyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Piszu było zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Po ostatecznej odmowie ustalenia warunków zabudowy, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej PINB podjął i wydał decyzję z dnia 12 grudnia 2014 r., nakazującą rozbiórkę, przy czym ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 23 lutego 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 358/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na tę decyzję. Wyrok ten uprawomocnił się.
Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu egzekucyjnym, ustaleniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Zarzucana okoliczność nie może zatem, co do zasady, świadczyć o naruszeniu procesowym polegającym na naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.
Abstrahując od powyższych ustaleń, konieczne jest spostrzeżenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 16 listopada 2021 r. natomiast wskazana w opisie naruszenia omawianego zarzutu kasacyjnego decyzja Burmistrza Orzysza nr 41/21 o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy pomostu stałego rekreacyjnego została wydana, według oświadczenia skarżących zawartego w skardze oraz w skardze kasacyjnej, w dniu 25 listopada 2021 r. Jest zatem oczywiste, że w trakcie postępowania zażaleniowego prowadzonego w niniejszej sprawie przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie było w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla pomostu. Był to akt wydany po zakończeniu postępowania egzekucyjnego w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Niezależnie zatem od innych okoliczności faktycznych i prawnych, omówionych powyżej, zarzut naruszenia przepisów postępowania, oparty na niewzięciu pod uwagę decyzji nr 41/21 o warunkach zabudowy, jest oczywiście bezzasadny.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut obrazy przepisu art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie przewidzianych w ustawach w tym pominięcie okoliczności leżących u podstaw złożonego przez strony wniosku o odroczenie nakazu rozbiórki do czasu ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego jak również brak wzięcia pod uwagę aktualnej sytuacji związanej z pandemią, jak też z tym, że strony mają w domku który jest przedmiotem nakazu rozbiórki wiele swoich rzeczy osobistych, swoich mebli, znacznej wartości których nie mają gdzie przewieźć a nadto budowa domku pochłonęła ich wiele oszczędności i w chwili obecnej rozbiórka domku spowoduje nieodwracalne straty w majątku stron.
W myśl art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Wnoszący kasację powołali się na trzy okoliczności, ale nie wskazali, że stanowią one przypadki przewidziane w ustawach – nie podali żadnego przepisu, który oznaczałby wyczerpanie przesłanki określonej w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
Podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie stanowi oczekiwanie przez skarżących na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Najpierw zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia Sądu pierwszej instancji, według którego, skarżący jedynie oczekują na wszczęcie procedury planistycznej. Oczekiwanie na to, że zostanie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierający ustalenia korzystne dla adresata nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego samowolnie, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
Abstrahując zaś od zakresu odpowiedniego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów art. 97 § 1 pkt 1-4 K.p.a., stwierdzić należy, że czynności podejmowane w celu zmiany planu miejscowego nie stanowią, nawet w trakcie postępowania organów nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest budowa obiektów budowlanych bez wymaganej zgody, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pomiędzy potencjalną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzją organu nadzoru budowlanego legalizującą samowolę lub inne naruszenia prawa budowlanego nie zachodzi związek przyczynowy, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ nadzoru budowlanego ocenia dopuszczalność legalizacji danej inwestycji według obowiązujących w dacie orzekania na danym terenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 475/22; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 427/18; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 587/22).
Podkreślając raz jeszcze, że w niniejszej sprawie procedura planistyczna nie została wszczęta, odnotować jeszcze warto pogląd wyrażony w orzecznictwie, według którego, nawet podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniającego zawieszenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r. Nr 156, pοz. 1118 ze zm.) – patrz: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2347/10, ONSA i wsa 2013/6/101.
Pogląd ten, jakkolwiek odnoszący się do trybu naprawczego związanego z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, znajduje także zastosowanie w sprawie, w której organy nadzoru budowalnego sprawdzają legalność wybudowania obiektu budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 587/22).
Nie ma podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu egzekucyjnym obowiązują w tym zakresie odmienne reguły.
Nie odpowiada rzeczywistości teza o niewzięciu pod uwagę aktualnej sytuacji związanej z pandemią. Organ odwoławczy wskazał, co Sąd pierwszej instancji przywołał w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. może nastąpić jedynie w przypadkach ustawą przewidzianych. Należy przez to rozumieć sytuacje, w których ustawodawca wprost statuuje przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego w ustawie szczególnej. Jako przykład normy szczególnej można wskazać art. 15 zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), który został uchylony na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Tym samym terminy wznowiły swój bieg z upływem 23 maja 2020 r. Organ zauważył ponadto, że branża budowlana mimo trwającej pandemii prowadzi działalność gospodarczą z zachowaniem zasad ostrożności sanitarnych i realizowane są różnorodne inwestycje. Brak więc obiektywnych przeszkód do wykonania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 6,1 m x 4,8 m.
Wskazane w opisie naruszenia omawianego zarzutu okoliczności dotyczące poniesienia przez skarżących szkody na skutek rozbiórki oraz fakt, że w strony mają w domku, który jest przedmiotem nakazu rozbiórki, wiele rzeczy osobistych, swoich mebli, znacznej wartości, których nie mają gdzie przewieźć, nie wyczerpują przesłanki o określonej w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
W uzasadnieniu kasacji podniesiono, że na terenie działki skarżących znajdują się gatunki ptaków i zwierząt objęte ochroną, które w okresie od jesieni do późnej wiosny mają tam swoje legowiska. Zdaniem skarżących, rozbiórka pozbawiłaby te gatunki ochrony i naraziła na zniszczenie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak podstawy kasacji odnoszącej się tej okoliczności. Nie wskazano także przepisu, który w związku z tą okolicznością został naruszony.
Niezależnie od tego można stwierdzić, że wobec ewentualnego uzyskania informacji o możliwości przebywania w spornym budynku gatunku zwierzęcia objętego ochroną ścisłą wszystkie podmioty wykonujące dobrowolnie (w tym skarżący lub osoby działające na ich zlecenie) lub przymusowo (podmioty działające na zlecenie organu egzekucyjnego) mają obowiązek przestrzegania w toku podejmowania czynności wykonawczych, zmierzających do rozebrania spornego budynku, zakazów wynikających z art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt.
W razie stwierdzenia, że może dojść do ich naruszenia osoby są zobowiązane do przerwania czynności wykonawczych w celu uzyskania od właściwego organu (regionalnego dyrektora ochrony środowiska) zezwolenia na wykonanie powyższych czynności, które podlegają zakazom (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2365/19; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 912/20).
Nie są to jednak okoliczności stanowiące podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.