II OSK 1298/05

II OSK 1298/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Halina Kuśmirek
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Zygmunt Niewiadomski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 567/05 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2005-09-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 52 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Zygmunt Niewiadomski /spr./ Halina Kuśmirek Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 567/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego dla W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego dla W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda Mazowiecki w wyniku rozpoznania sprzeciwu Prokuratora Rejonowego dla W. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta m. W. z dnia 2 września 2003 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Towarzystwu Mieszkaniowemu pozwolenia na budowę trzech pawilonów pensjonatowo-seminaryjno-mieszkalnych na części działki nr 4/1 położonej w W. przy ul. H. Decyzja organu nadzorczego zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Rejonowy dla W. zarzucając jej obrazę art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną interpretację oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że kontrolowana decyzja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska.
Skargę powyższą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niedopuszczalną, podnosząc, że skoro żadne przepisy prawne nie przewidują dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w których prokurator brał udział, to przysługiwały mu w tym zakresie prawa i obowiązki strony, w tym obowiązek wyczerpania trybu odwoławczego przed wniesieniem skargi. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt OSK 55/04 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poglądy w nim zaprezentowane w pełni podzielił. Skoro zatem Prokurator nie skorzystał z prawa przysługującego mu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego, to skargę należało odrzucić.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczy również prokuratora, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że uprawnienie prokuratora do bezpośredniego złożenia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w I instancji, wynika z literalnej wykładni art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego i mając na uwadze pierwszeństwo wykładni językowej, Prokurator Okręgowy stwierdza, że prokurator ma wyznaczone swoiste, własne środki prawne, odrębne od środków przyznanych podmiotom działającym w obronie własnych interesów prawnych lub uprawnień. Pod rządami obecnie obowiązujących przepisów pozostaje zatem aktualny pogląd, że wyczerpanie toku instancji nie jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora, chociażby brał on udział w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył (zinterpretował) przepis art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zasadnie wychodząc z założenia, że prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu, a tym bardziej je wszczyna, jak w niniejszej sprawie, przysługują prawa strony, w tym prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 52 § 1 ww. ustawy pozwala prokuratorowi wnieść skargę także gdy od decyzji organu pierwszej instancji nie wniesiono odwołania, ale tylko wówczas gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu. Trzeba zatem rozróżnić dwie sytuacje, w których znależć się może prokurator. Jedna związana z jego udziałem w postępowaniu administracyjnym kiedy przysługują mu prawa, ale i obowiązki strony oraz druga kiedy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w związku z czym przysługuje mu uprawnienie zaskarżenia rozstrzygnięcia administracyjnego bez wyczerpania środków zaskarżenia. Co prawda z wykładni gramatycznej przepisu art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wnosić, że prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bez wyczerpania środków zaskarżenia w każdym przypadku, a zatem gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym jak i wówczas gdy brał udział w takim postępowaniu, to wykładnia gramatyczna nie jest jedyną jakiej winien być poddany przywołany wyżej przepis. Przepis ten, jak każdy inny, funkcjonuje w określonym systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć określonym aktem prawnym. Jeżeli tak to rzeczywiste znaczenie przepisu może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. W tej sytuacji zgadzając się generalnie z wywodem przytoczonym w skardze kasacyjnej co do znaczenia i roli wykładni gramatycznej w interpretacji prawa obowiązującego nie można, wyjaśniając sens przedmiotowej regulacji prawnej, ograniczyć się do tego rodzaju wykładni, tracąc z pola widzenia wykładnię systemową, a nawet celowościową. Dopiero ich łączne zastosowanie w niniejszej sprawie prowadzi do wyjaśnienia rzeczywistego sensu przepisu, o którym mowa, czemu dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając zarówno w składzie trzech sędziów (zob. wyrok z 4 maja 2004 r., sygn. akt OSK 55/04) jak i w składzie poszerzonym (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 68), dochodząc do przekonania, że prokurator, który brał udział w postępowaniu administracyjnym może wnieść skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych w tym postępowaniu w myśl regulacji art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie odmiennego stanowiska w tej sprawie prowadziłoby do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania – podkreśla NSA w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów, szeroko argumentując wyrażony pogląd. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ww. pogląd prawny i jego uzasadnienie, uznając w konsekwencji, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.