II OSK 1282/20

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/20 o odrzuceniu skargi C. A. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 26 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę C. A. na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia, jaki służył skarżącej w postępowaniu przed Wojewodą [...]. Do skargi została dołączona kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem ponaglenia wniesionego bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie warunek wyczerpania środka zaskarżenia nie został spełniony, jako że skarżąca powinna była wnieść ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody [...] prowadzącego postępowanie. Skarżąca nie wniosła ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody [...], przez co nie wyczerpała trybu zaskarżenia bezczynności Wojewody. Za wyczerpanie trybu zaskarżenia nie może być w ocenie Sądu uznane w tej sprawie wniesienie przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego ponaglenia z [...] r. bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu art. 37 § 3 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 52 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, wobec czego nie była uprawniona do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...],

2. naruszenie przepisu art. 37 § 3 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 roku, poz. 2094 t.j., dalej jako: "Ustawa o cudzoziemcach") poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżąca miała obowiązek wniesienia ponaglenia na bezczynność Wojewody [...] za pośrednictwem Organu, podczas gdy art. 16 ust. 1 Ustawy o cudzoziemcach w sposób jednoznaczny wskazuje, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach m. in. wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego, a tym samym jest organem właściwym do rozpatrzenia ponaglenia na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu dotyczącym udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski,

3. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie wyczerpała dostępnych środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, wobec czego niebyła uprawniona do wniesienia ponaglenia na bezczynność Wojewody [...], podczas gdy Skarżąca w dniu [...] roku wniosła ponaglenie na bezczynność organu zgodnie z przepisem art. 37 k.p.a., czym wyczerpała drogę odwoławczą na etapie postępowania administracyjnego, a Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców winien był wystąpić do Wojewody [...], organu prowadzącego postępowanie, o przekazanie niezbędnych odpisów akt sprawy i stanowiska organu wobec ponaglenia. Ewentualnie, w przypadku stwierdzenia skierowania pisma do nieodpowiedniego organu, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zobowiązany był przekazać pismo niezwłocznie do odpowiedniego organu zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przy czym brak jest możliwości wyłączenia stosowania przedmiotowego przepisu w przypadku wniesienia pisma przez profesjonalnego pełnomocnika.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od wyżej wskazanego postanowienia odrzucającego skargę, wskazać należy, że z treści art. 182 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 § 3 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 52 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów skarżąca powinna była wyczerpać środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowi, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Tryb wnoszenia ponaglenia określony jest w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że skarżąca nie dochowała trybu wniesienia ponaglenia, ponieważ skarżąca wniosła ponaglenie z dnia [...] r. bezpośrednio do organu wyższego stopnia, z pominięciem organu prowadzącego postępowanie. Sąd I instancji pominął jednak fakt, iż ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 443/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli ponaglenie stanowi podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. jego wniesienie nawet do organu niewłaściwego jest skuteczne i powinno skutkować przekazaniem do organu właściwego, z jednoczesnym zawiadomieniem wnoszącego podanie. Powołany przepis służy temu, aby mimo wniesienia podania do organu niewłaściwego zostało ono doręczone organowi właściwemu oraz aby strona z powodu swego błędu nie poniosła szkody (postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie podanie zostało wniesione do organu właściwego, jakim jest Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Naruszenie trybu wniesienia ponaglenia nie miało wpływu na fakt wyczerpania trybu zaskarżenia przez skarżącą. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia powinien był poinformować organ prowadzący postępowanie o wniesionym ponagleniu i wezwać ten organ do przekazania niezbędnych odpisów akt sprawy oraz ustosunkowania się do wniesionego ponaglenia. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, iż ponaglenia wnosił w imieniu skarżącego profesjonalny pełnomocnik. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem prawnej sytuacji strony postępowania w zależności od tego przez kogo jest reprezentowana (zob. powołane wyżej postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19). Uznanie, że wniesienie ponaglenia do organu właściwego z naruszeniem trybu z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., stanowi nadmierny formalizm sprzeczny z zasadą wynikającą z art. 65 k.p.a. Jeśli skuteczne jest wniesienie podania do organu niewłaściwego, to tym bardziej skuteczne jest skierowanie ponaglenia do organu właściwego, pomimo naruszenia trybu jego wnoszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucenie skargi z powodu niedochowania trybu wnoszenia ponaglenia jawi się jako nadmierny formalizm. W orzecznictwie wskazuje się, że przejawem nadmiernego formalizmu jest także m.in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20, postanowienie NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 468/20, publ. CBOSA).

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody uznać należało, że stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu jest błędne, zaś sama okoliczność, że skarżący składając ponaglenie nie dochował trybowi jego wnoszenia, nie mogła stanowić podstawy odrzucenia skargi.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca miała obowiązek wniesienia ponaglenia na bezczynność Wojewody [...] za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Niewątpliwie art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wskazuje Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako organ właściwy w sprawie wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Powyższe nie zmienia faktu, że tryb wniesienia ponaglenia kierowanego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców został określony w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., a nie w art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Art. 16 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie wprowadza wyjątku od zasady wnoszenia ponaglenia, określonego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jako nietrafny należało ocenić zarzut błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wyczerpała dostępnych środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, wobec czego nie była uprawniona do wniesienia ponaglenia na bezczynność Wojewody [...]. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przez skarżącą kasacyjnie zarzut nie spełnia wymogów prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych i z tego względu nie mógł zostać rozpoznany.

Tym samym w oparciu o art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zatem brak jest podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów tego postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej. Skarżąca może domagać się zwrotu tych kosztów przez Sąd I instancji w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.