II OSK 1280/24

II OSK 1280/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 405/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-03-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 405/23 w sprawie ze skargi O. B. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II, III, V i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 12 marca 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 405/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") po rozpoznaniu skargi O. B. obywatela Ukrainy (dalej: "cudzoziemiec", "strona") na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt I), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w określonym terminie (pkt III); oddalił skargę w pozostałej części (pkt IV) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V).
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 10 maja 2023 r. (wpływ do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował m.in. o treści art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."), art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") oraz wezwał do uzupełnienia dokumentów na potwierdzenia danych zawartych we wniosku. Organ, 15 maja 2023 r. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c. do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu cudzoziemiec wniósł ponaglenie z 23 sierpnia 2023 r. a następnie skargę z 24 sierpnia 2023 r. na bezczynność Wojewody. Pismem z 12 września 2023 r. organ zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania, dalej decyzją z 25 września 2023 r. udzielił stronie wnioskowanego zezwolenia.
2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 marca 2024 r., WSA we Wrocławiu uwzględnił, co do zasady, skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 w związku z art. 12 i art. 8 k.p.a. oraz w związku z art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W szczególności sąd pierwszej instancji stwierdził, że mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy, który został zakreślony w art. 1 ust. 1 i ust. 2, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Wyjaśniono, że skarżący, mimo że jest obywatelem Ukrainy, nie należy do kręgu cudzoziemców, którzy opuścili jej terytorium w związku z rosyjską agresją na to państwo, a tylko do takich obywateli i innych cudzoziemców, uciekających z jej terytorium przed tym konfliktem, przepisy tej szczególnej ustawy się odnoszą. Podsumowując WSA we Wrocławiu stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz uznał, że wymierzenie grzywny nie jest również uzasadnione.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie bezczynności organu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy w okresie do 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej. W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100d ustawy o pomocy. WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100d ustawy o pomocy dotyczy wyłącznie obywateli Ukrainy i innych cudzoziemców, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W ocenie Wojewody, art. 100d ustawy o pomocy odnosi się do wszystkich cudzoziemców, a zatem również do skarżącego, który ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
4.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24 - CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.
4.5. W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). Ograniczenie to nie jest przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie należy zastrzec, że sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).
4.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 10 maja 2023 r. W tym okresie oraz w dniu orzekania przez WSA we Wrocławiu obowiązywał art. 100d tej ustawy (przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2023 r.). W okresie obowiązywania tego przepisu terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach I, II, III, V i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części.
4.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.