II OSK 1272/23

II OSK 1272/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2233/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2233/22 w sprawie ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2233/22 uwzględnił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] stycznia 2022 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach: nr [...], nr [...], część dz. nr [...] z obrębu [...] (pod kubaturę) oraz na działkach: część dz. nr [...], nr [...], część dz. nr [...], nr [...], część dz. nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...], część dz. [...], część dz. [...] z obrębu [...] (pod infrastrukturę), położonych w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że wbrew stanowisku organów w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej upzp) dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która w niewielkiej części stanowi grunt leśny, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 upzp, który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy.
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego:
a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez przyjęcie, iż przedmiotem postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest teren wskazany przez inwestora, a nie działka geodezyjna,
b) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez przyjęcie, iż pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej,
c) art. 61 ust. 5a upzp poprzez błędne przyjęcie, iż miał on zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy przepis został dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z 17 września 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986) zmieniającej ustawę. Zgodnie natomiast z art. 4 ustawy nowelizującej do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym;
2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy dopuścił się jego naruszenia, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzje organów administracji zapadłe w sprawie, odpowiadają prawu - organy obu instancji nie naruszyły bowiem przepisów proceduralnych oraz dokonały prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów materialnych,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy przez przyjęcie, iż możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do części działki.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
3.2. Wobec tego, że organ jako skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
3.4. Kluczową dla sprawy okolicznością jest kwestia dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek niepodlegający reżimowi ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. W tym zakresie stwierdzić należy, tak jak uczynił to Sąd I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 upzp nie było dopuszczalne, ale musiało wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy (wyroki NSA z: 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 603/21; 4 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 1212/19).
3.5. Za takie szczególne uwarunkowania uznaje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w szczególności sytuację, kiedy wyodrębniona ewidencyjnie jako odrębny użytek część działki ewidencyjnej nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne, natomiast pozostała część była wyłączona z zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp (por. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20, z 15 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 698/21). Takie podejście jest głęboko racjonalne, skoro bowiem nie jest planowana jakakolwiek zabudowa czy zmiana sposobu zagospodarowania na części działki ewidencyjnej stanowiącej użytek leśny albo rolny, to dyskusja o wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne albo nierolnicze tego pozostałego terenu jest bezprzedmiotowa. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., dalej uogr) nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wynika z nich zakaz zabudowy części działek ewidencyjnych, jeżeli ta część w ogóle nie podlega pod zakres art. 7 uogr - przykładowo użytki RV, z uwagi na charakter użytku na pozostałej części działki ewidencyjnej. Okoliczność ta miała decydujące znacznie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem z uwagi na wnioskowanie o ustalenie warunków zabudowy tylko dla terenu niestanowiącego użytku LsV - działki nr [...], nie wystąpiła przeszkoda do wydania decyzji dla części działki. Z tego też powodu prawidłowo Sąd I instancji uchylił kontrolowane decyzje. W świetle powyższego za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp.
3.7. Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 5a upzp, ponieważ wbrew twierdzeniom Kolegium, przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w sprawie i nie stwierdzono w zaskarżonym wyroku naruszenia tego przepisu przez organy . Sąd I instancji dokonując wykładni funkcjonalnej art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 upzp odwołał się dodatkowo do późniejszych zmian legislacyjnych polegających m.in. na wprowadzeniu art. 61 ust. 5a upzp, lecz jednoznacznie zastrzegł, że orzeka według stanu prawnego na dzień wydania spornej decyzji i przepis ten nie znajdzie zastosowania w sprawie.
3.8. Wskazana przez Sąd I instancji dopuszczalność wydania decyzji o warunkach miała w niniejszej sprawie decydujące znacznie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, a podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i stwierdzone naruszenia prawa materialnego. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do części działki. Ponadto Sąd I instancji nie zastosował w ogóle w sprawie zarzucanego art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa.
3.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.