II OSK 1266/25

II OSK 1266/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II SA/Gl 935/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-01-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 935/24 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 maja 2024 r. nr WINB-WOA.7721.64.2024.KC w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 27 listopada 2023 r. nr 87.2023, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz T. S. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 935/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2024 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z 27 listopada 2023 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: "Pr. bud.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na T. S. (dalej jako strona lub skarżąca) obowiązek demontażu drzwi wraz z futryną, zamontowanych przy wejściu na schody prowadzące na pierwsze piętro, w klatce drugiej zlokalizowanej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, usytuowanym na działce nr geod. [...] w B. przy ul. [...] - w celu doprowadzenia wejścia do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 29 lutego 2024 r.
Decyzją z 6 maja 2024 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 2 Pr. bud. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości, orzekając równocześnie o nałożeniu na stronę obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż spornych drzwi wraz z futryną.
W uzasadnieniu tego aktu organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, że w wyniku oględzin dokonanych 25 sierpnia 2023 r. ustalono ponowne zamontowanie drzwi wraz z futryną w tym samym miejscu - z wyjaśnień skarżącej wynika, że dokonała tego we wrześniu 2018 r., zaś mocą przedłożonej uchwały nr 21/2021 podjętej w wyniku indywidualnego zbierania głosów w dniach od 28 października do 2 listopada 2023 r. Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraziła zgody na montaż wskazanych drzwi wraz z futryną i zobowiązała inwestorkę do ich demontażu.
W dalszej części uzasadnienia wskazano, że chociaż organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił okoliczności sprawy, a poczynione ustalenia wskazują na zasadność nałożonego na skarżącą obowiązku, to jednak niewłaściwie sformułował swoje rozstrzygnięcie błędnie przyjmując za jego podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Przepis ten upoważnia bowiem organ administracyjny do nałożenia na stronę obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem zmierza do legalizacji robót budowlanych wykonanych w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, co w niniejszym przypadku nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż strona nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takiej zaś sytuacji należało rozstrzygnąć na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej regulacji, a mianowicie nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, czyli demontaż spornych drzwi wraz z futryną. Podkreślono, że skarżąca zamontowała drzwi na korytarzu, który stanowi nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.), a tym samym z mocy art. 3 ust. 1 powołanej regulacji, jest objęty przymusową współwłasnością poszczególnych właścicieli lokali, którym przysługują w niej odpowiednie udziały. Równocześnie zaakcentowano, że w świetle art. 6 powyższej ustawy, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową (z mocy art. 20 ust. 1 oraz 21 ust. 1 w przypadku, gdy lokali jest więcej niż 3 - reprezentowaną przez zarząd), która chociaż nie posiada osobowości prawnej, to jednak może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania. Oznacza to, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota mieszkaniowa, gdyż to ona działa za swoich członków. Zważywszy powyższe organ wywiódł, że skarżąca nie uzyskała zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na sporne roboty budowlane, które wykonała we wrześniu 2018 r., z kolei pisemne zgody wyrażone przez właścicieli pozostałych lokali wchodzących w skład zamieszkiwanej przez nią nieruchomości dotyczą wcześniejszych robót wykonanych w roku 2016 r., co do których postępowanie zakończone zostało decyzją organu pierwszej instancji z 13 grudnia 2016 r. Strona nie uzyskała również zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na legalizację rzeczonych robót budowlanych zakończonych we wrześniu 2018 r., jako że uchwałą nr 21/2021 Wspólnota ta nakazała jej demontaż wykonanych drzwi. W tym stanie rzeczy skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, a w rezultacie brak było podstaw do zalegalizowania spornych robót i koniecznym było wydanie rozstrzygnięcia nakazującego jej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., który na mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W ocenie organu drugiej instancji, wykonane przez stronę roboty budowlane wyczerpują przesłankę wskazaną w art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej regulacji albowiem zostały wykonane bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaganej z racji tego, że stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7a wskazanej ustawy, gdyż zmieniły parametry użytkowe części wspólnej budynku uniemożliwiając korzystanie przez wszystkich mieszkańców z całego korytarza, zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, a równocześnie nie były objęte zwolnieniem na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 1 tej regulacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniósł, że wykonany przez stronę montaż drzwi należy zakwalifikować jako roboty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 7 Pr. bud. albowiem stanowił przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a tej regulacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do formułowania twierdzeń, jakoby sporne roboty budowlane polegające na zamontowaniu przez skarżącą drzwi na stanowiącym nieruchomość wspólną korytarzu budynku, spowodowały zmianę parametrów technicznych. Nie budzi jednak wątpliwości, że prace te poskutkowały zmianą parametrów użytkowych przedmiotowego obiektu, jako że doprowadziły do odseparowania fragmentu korytarza (klatki schodowej), w efekcie czego rzeczony fragment, który - jak wynika z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej - obejmuje powierzchnię pomiędzy spornymi drzwiami a wejściem do zamieszkiwanego przez skarżącą lokalu, przestał być dostępny dla właścicieli pozostałych lokali znajdujących się w budynku. W konsekwencji, choć wskazany korytarz bezspornie stanowi nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, czyli przymusową współwłasność poszczególnych właścicieli lokali, która służy (co wynika z treści tego unormowania a contrario) do wspólnego użytku wszystkich tych właścicieli, w wyniku wykonanych przez stronę prac jego część została z tej nieruchomości wspólnej de facto wydzielona, zaś realny dostęp do niej zachowała jedynie ona sama. W tych warunkach organ drugiej instancji trafnie zakwalifikował sporne roboty budowlane jako przebudowę. Niewątpliwie bowiem wykonanie takich robót, w wyniku których niemożliwe jest dotychczasowe korzystanie przez wszystkich użytkowników (właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących osobną własność) z powierzchni stanowiącej nieruchomość wspólną, zgodnie z jej przeznaczeniem, zmienia parametry użytkowe obiektu budowlanego jakim jest budynek mieszkalny.
W rezultacie, jak zaakcentował Sąd pierwszej instancji, wykonany przez stronę montaż drzwi stanowił przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud. Równocześnie przebudowa ta nie została objęta żadnym ze zwolnień wymienionych w art. 29 powołanej ustawy, a w szczególności wskazanym w ust. 4 pkt 1 tego przepisu, z uwagi na to, że stanowiła ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku. W konsekwencji, zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Pr. bud., sporne roboty wymagały poprzedzenia pozwoleniem na budowę, którego strona bezspornie nie uzyskała. W tych zaś warunkach organ drugiej instancji trafnie uznał, że wystąpiła przesłanka wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, co z kolei uzasadniało uruchomienie procedury uregulowanej w art. 51 ust. 1 przedmiotowej regulacji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie brak jest możliwości skutecznego przeprowadzenia postępowania zmierzającego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.). Ewentualne doprowadzenie wskazanych robót do takiego stanu byłoby bowiem możliwe wyłącznie wówczas, gdyby skarżąca wykazała posiadanie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 cytowanej ustawy). Ponieważ jednak wykonała montaż spornych drzwi na korytarzu stanowiącym nieruchomość wspólną, wykazanie takiego prawa byłoby możliwe wyłącznie w formie uchwały właścicieli lokali o wyrażeniu zgody na ich realizację. Wymóg taki, w stanie prawnym, obowiązującym począwszy od 1 stycznia 2020 r. odnosi się do nieruchomości, gdzie liczba lokali mieszkalnych jest większa niż trzy i wynika on z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali przewidującego taką formę w odniesieniu do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, do których art. 22 ust. 3 pkt 5 tej regulacji zalicza udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca uchwały takiej nie przedstawiła. Jakkolwiek bowiem przedłożyła pismo datowane na 6 lutego 2016 r., gdzie wyszczególniła nazwiska 6 właścicieli lokali, którzy mieli wyrazić zgodę na montaż drzwi na korytarzu zamieszkiwanej przez nich nieruchomości, to jednak, po pierwsze - podpisy złożyły na niej tylko 3 osoby, zaś w odniesieniu do pozostałych skarżąca sama zamieściła adnotację, że "drzwi im nie przeszkadzają", po drugie - nawet, gdyby wszystkich sześciu wymienionych w tym piśmie właścicieli wyraziło wówczas zgodę na montaż drzwi, to w świetle obowiązującego w tamtym czasie stanu prawnego nie byłoby to wystarczające albowiem na mocy art. 19 ustawy o własności lokali w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2019 r., w przypadku, gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - liczba lokali mieszkalnych w danej nieruchomości nie była większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną miały odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności, w tym art. 199 powołanego Kodeksu określający, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Tymczasem wymóg ten nie został spełniony, gdyż jest poza sporem, że właściciel jednego z lokali nie wyraził zgody na zamontowanie spornych drzwi. Po trzecie natomiast - powołane pismo z 6 lutego 2016 r. dotyczy innych drzwi, a mianowicie tych, które skarżąca zamontowała poprzednio, w roku 2016, a które następnie zdemontowała realizując nakaz nałożony na nią odrębną, wcześniejszą decyzją z 13 grudnia 2016 r. (wydaną właśnie wobec braku zgody jednego z lokatorów). Nie budzi wątpliwości, że wyrażone w powołanym piśmie zgody nie mogą rozciągać się na montaż stanowiących przedmiot niniejszej sprawy, kolejnych drzwi umieszczonych przez nią we wrześniu 2018 r. Jakkolwiek bowiem strona dokonała ich montażu w tym samym miejscu (choć nawiasem mówiąc poprzednie usunęła nie kwestionując prawidłowości wydanego wówczas nakazu ich zdemontowania), to jednak chodzi tu o odrębne roboty budowlane niż te, w odniesieniu do których wspomniane zgody miała w przeszłości uzyskać. Nawet jednak, gdyby przyjąć, że otrzymane przez nią wówczas oświadczenia sąsiadów oznaczają zgodę także na sporną inwestycję, to jednak nie budzi wątpliwości, że nastąpiła ich dezaktualizacja spowodowana późniejszym podjęciem przez Wspólnotę Mieszkaniową uchwały z 3 listopada 2021 r. o braku wyrażenia takiej zgody i co więcej - o zobowiązaniu strony do zdemontowania przedmiotowych drzwi. Wobec podjęcia tej uchwały pozostaje przy tym bez znaczenia fakt uzyskania przez nią późniejszej, odrębnej, pojedynczej zgody wyrażonej w piśmie z 25 sierpnia 2023 r. przez nowego właściciela jednego z lokali mieszkalnych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, w której nie doszło do naruszenia prawa budowlanego, a nakaz demontażu drzwi był bezzasadny;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, błędną jego ocenę i pominięcie istotnych dowodów w sprawie, w szczególności opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził, że montaż drzwi nie naruszał warunków ewakuacji i nie stanowił zagrożenia dla mieszkańców,
- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy poza granicami skargi oraz nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w skardze do WSA.
Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., ponieważ organ nadzoru budowlanego dopuścił się nieprawidłowego zastosowania ww. przepisów do stanu faktycznego nie mieszczącego się w ich dyspozycji, a Sąd pierwszej instancji podzielił to zapatrywanie. W zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wyraził stanowisko, że w sprawie zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania stosownych nakazów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. z uwagi na fakt, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie zostały zwolnione w myśl art. 29 ust. 4 pkt 1 Pr. bud. z obowiązku uzyskania stosownych zgód prawnobudowlanych, z uwagi na ich ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku. Co za tym idzie, zdaniem organu, inwestor przed wykonaniem spornych robót budowlanych obowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę, czego nie uczynił. Również Sąd pierwszej instancji orzekł, że przedmiotowa przebudowa nie została objęta żadnym ze zwolnień wymienionych w art. 29 powołanej ustawy, a w szczególności wskazanym w ust. 4 pkt 1 tego przepisu z uwagi na to, że stanowiła ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił pogląd, zgodnie z którym zamontowane drzwi stanowią nowy element konstrukcyjny, gdyż wprowadzają istotną zmianę rozkładu pomieszczeń w budynku poprzez trwałe wydzielenie fragmentu ze stanowiącej wcześniej jedną całość przestrzeni nieruchomości wspólnej, a zatem faktycznie zmniejszają powierzchnię tej nieruchomości, wydzielając w istocie jej część do wyłącznego użytku strony.
Stanowisko powyższe, zgodnie z którym wykonane roboty budowlane stanowiły ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku, jest błędne.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku w zakresie ustawy – Prawo budowlane odwoływał się do aktualnego publikatora tej ustawy, a więc do obowiązującego w chwili orzekania stanu prawnego. W treści uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się decyzję z 27 listopada 2023 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wskazując w odniesieniu do Dziennika Ustaw: "Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.". Zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odpowiednio Sąd pierwszej instancji oraz organ nadzoru budowlanego odwoływali się do art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zakresie, w jakim odnosi się on do wymogu uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na ingerencję robót budowlanych w elementy konstrukcyjne budynku. Tymczasem ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej tzn. wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. oceniane jest według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych (por. np. wyr. NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 727/22). W wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10 NSA podniósł, że kwestie oceny naruszenia Prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.
W tym kontekście podkreślenia wymaga, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wykonania spornych robót budowlanych powoływany przez organ nadzoru budowlanego oraz Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane miał zupełnie inną treść niż zgodnie z powołanym przez organ i Sąd Dziennikiem Ustaw. Stwierdzał bowiem, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę. W zakresie kryteriów materialnoprawnych, w stanie prawnym na dzień wykonania spornych robót budowlanych, to art. 29 ust. 2 pkt 1aa wskazywał, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej.
W Prawie budowlanym brak jest definicji elementów konstrukcyjnych budynku. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, element konstrukcyjny budynku to "część składowa obiektu budowlanego, która spełnia zadania konstrukcyjne". Elementami konstrukcyjnymi budynku są m. in. poziome przegrody budowlane, a wśród nich: płyta fundamentowa, strop, dach, stropodach, płyta balkonowa, płyta spocznikowa (internetowy Słownik języka polskiego PWN). Zgodnie z definicją zawartą w e-słowniku pojęć architektonicznych i budowlanych, elementy niekonstrukcyjne to z kolei elementy, które nie przenoszą obciążeń i nie wpływają na układ konstrukcyjny budynku. Zaliczamy do nich m.in.: ścianki działowe, podłogi, posadzki, izolacje, tynki i warstwy elewacyjne, stolarkę okienną i drzwiową, pokrycie dachu, elementy wykończeniowe itp. Elementy niekonstrukcyjne budynku determinują jego funkcjonalność oraz estetykę, podczas gdy elementy konstrukcyjne to podstawowe komponenty, które mają znaczenie dla stabilności i wytrzymałości budynku. Kryterium podziału pomiędzy elementami konstrukcyjnymi, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), i niekonstrukcyjnymi budynku jest to, że w przypadku elementów konstrukcyjnych stanowią one nośne części budynku, które oprócz ciężaru własnego przenoszą także obciążenia zewnętrzne, podczas gdy elementy niekonstrukcyjne przenoszą własny ciężar, a nie obciążenia z konstrukcji budynku i nie wpływają na jego układ konstrukcyjny.
Błędne jest zapatrywanie organów nadzoru budowlanego oraz Sądu pierwszej instancji, że montaż w istniejącym otworze drzwi wraz z futryną przy wejściu na schody prowadzące na pierwsze piętro w klatce budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowił ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku, a zatem zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (powinno być: art. 29 ust. 2 pkt 1aa) nie był zwolniony z reglamentacji budowlanej i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Ze znajdującej się w aktach opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika, że dokonana zabudowa drzwi na parterze budynku mieszkalnego miała miejsce w istniejącym otworze klatki schodowej prowadzącej na piętro tego budynku, bez jakiejkolwiek ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Również odnośnie stanu faktycznego sprawy oraz wyników oględzin z dnia 25 sierpnia 2023 r. organ nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji wskazuje na ustawienie spornych drzwi na klatkę schodową w istniejącym otworze w korytarzu.
Jakkolwiek rację mają orzekające w sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowe drzwi stanowią nowy element (budowlany) w budynku, nie jest prawidłowa konkluzja co do charakteru tego elementu jako konstrukcyjnego elementu budynku. Akceptacja takiego poglądy prowadziłaby w praktyce do skutków całkowicie irracjonalnych, bowiem np. każde najmniejsze przesunięcie ścianki działowej w mieszkaniu wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt, że przedmiotowe drzwi wprowadzają zmianę rozkładu pomieszczeń w budynku i stanowią element przedzielający przestrzeń nieruchomości wspólnej nie ma, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, znaczenia dla konstrukcji przedmiotowego budynku. Sporny element w postaci drzwi zamontowanych w istniejącym otworze klatki schodowej nie przenosi obciążeń zewnętrznych i nie ma wpływu na układ konstrukcyjny budynku, w związku z tym nie może zostać zaliczony w poczet elementów konstrukcyjnych tego budynku. Wstawienie przedmiotowych drzwi w podanej lokalizacji nie czyni z nich elementu konstrukcyjnego budynku, gdyż opierają się one jedynie o elementy konstrukcyjne tego budynku, i same nie stanowią elementu konstrukcyjnego. W zakresie przedmiotowych robót budowlanych doszło do zamontowania drzwi w istniejącym na parterze otworze klatki schodowej, a nie wkucia się w elementy konstrukcyjne budynku, w przypadku którego można by ewentualnie rozważać powstanie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy – Prawo budowlane, w związku z istotną ingerencją w elementy konstrukcyjne budynku.
Skoro przedmiotowe roboty budowlane nie ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku, w sprawie nie zostało wykazane aby podlegały reglamentacji administracyjnoprawnej i wymagane było uzyskanie na nie pozwolenia na budowę. Ustalone, że roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie są objęte przepisami ustawy – Prawo budowlane, przesądza o braku podstaw prawnych do władczej ingerencji tych organów w sferę praw i obowiązków podmiotowych inwestora ( por. wyr. WSA we Wrocławiu z 9 sierpnia 2018 r., II SA/Wr 150/18). Stąd też słusznie w skardze kasacyjnej podnosi się, że organy nadzoru budowlanego przekroczyły swoje kompetencje poprzez ingerencję w stosunki cywilnoprawne Wspólnoty Mieszkaniowej, pomimo że sprawa dotyczyła kwestii zarządu nieruchomością wspólną, a nie naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Na gruncie ustawy – Prawo budowlane nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez organy nadzoru budowlane w trybie przepisów tej ustawy sporów cywilnoprawnych. Art. 51 Pr. bud. nie może wykraczać poza przedmiot wykonania robót budowlanych. Zakresem obowiązywania Prawa budowlanego objęta jest działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, a zawarte w ustawie konstrukcje normatywne nie służą do rozstrzygania sporów, które w istocie dotyczą wykorzystania nieruchomości na cele budowlane w razie braku zgody między współwłaścicielami takiej nieruchomości. Zadaniem organów nadzoru budowlanego jest bowiem nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a nie rozstrzyganie konfliktów właścicielskich (por. wyr. NSA z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 209/23).
Zgodnie z tezą uchwały NSA z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Z brzmienia art. 50 ust. 1 pkt 4 wynika, że podstawą wstrzymania robót budowlanych, oprócz wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w projekcie budowlanym, może być wykonywanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach. Należy przyjąć, że może to w szczególności dotyczyć naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7, a także przepisów innych ustaw dotyczących np. ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska lub ochrony przyrody, ale jedynie w zakresie objętym zakresem przedmiotowym ustawy – Prawo budowlane. Podstawą nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, nie mogą być jednak kwestie cywilnoprawne dotyczące zarządu nieruchomością wspólną.
Orzekając w sprawie ponownie, organy nadzoru budowlanego uwzględnią przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię pojęcia "elementy konstrukcyjne", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy – Prawo budowlane oraz stan prawny relewantny dla wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.