II OSK 1248/24

II OSK 1248/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2468/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-08
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 88 lit. c
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1275
art. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2468/23 w sprawie ze skargi N.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 lipca 2023 r., znak: DOA-WPPOH.612.583.2022.ED.3 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2024 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2468/23, uwzględniając skargę N.P. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 17 lipca 2023 r., nr DOA-WPPOH.612.583.2022.ED.3, utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 2 listopada 2022 r., nr WSTS.612.763.2022.DS, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Z przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przebiegu kontrolowanego postępowania wynika, że postanowieniem z 2 listopada 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-składowego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz zbiornikiem LPG o pojemności 4850 l na działce nr [...] w miejscowości [...], w gminie [...] stwierdzając, że realizacja tej inwestycji naruszy, zawarty w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr 137/18 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 18 września 2018 r. w sprawie Siedlecko-Węgrowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2018 r. poz. 9054), zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W ocenie organu działka pokryta jest zadrzewieniem śródpolnym, co potwierdza lokalizacja zadrzewienia na użytkach rolnych Lzr-RVI, a jego otoczenie stanowią tereny pól oraz lasy w kierunku północnym.
Rozpoznając zażalenie inwestorki zaskarżonym postanowieniem z 17 lipca 2023 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji przyjmując jednak, że roślinność wysoka porastająca teren inwestycji nie stanowi zadrzewień śródpolnych, gdyż ze zgromadzonego w postępowaniu uzupełniającym materiału dowodowego wynika, że na gruncie nastąpiła sukcesja leśna. Na większej części terenu inwestycji (również tej objętej liniami nieprzekraczalnej zabudowy) drzewostan jest zwarty i z przyrodniczego punktu widzenia stanowi las. Potwierdzają to dane z pochodzące z Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu położonych we wsi Węże na okres od 1.01.2010 r. do 31.12.2019 r. W konsekwencji, planowana inwestycja narusza zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999 oraz z 2018 r. poz. 810, 1089 i 1479). W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, planowaną inwestycję należy uznać za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839), zwanego dalej rozporządzeniem, tj. zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę N.P. stwierdził, że zaskarżone postanowienie opiera się na wadliwej wykładni art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1275 ze zm.), zwanej dalej u.l., w wyniku której Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska błędnie przyjął, że działka inwestycyjna nr [...] stanowi las, a tym samym w sprawie ma zastosowanie zakaz uregulowany w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały. Sąd Wojewódzki wskazał, że grunt, który spełnia kryterium przyrodnicze i obszarowe, lecz nie wypełnia przy tym żadnej z przesłanek funkcjonalnych, nie może zostać uznany za las w znaczeniu prawnym. Sąd pierwszej instancji zauważył, że działka nr [...], obręb [...], gmina [...], stanowi zgodnie z wypisem z rejestru gruntów grunty orne o klasie RVI. O zaliczeniu gruntu do lasu nie decyduje tylko to, że jest on porośnięty drzewami, krzewami czy runem leśnym, ale także jego funkcja. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wykazał zaś, aby objęty postępowaniem grunt był przeznaczony do produkcji leśnej.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wprawdzie organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe w kontrolowanej sprawie poprzez oględziny terenu, to jednak dokonanie wadliwej wykładni art. 3 pkt 1 u.l. musi skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oparł się na danych mających wykazać słuszność jego stanowiska, takich jak Uproszczony Plan Urządzania Lasu, zgodnie z którym działka inwestycyjna została zakwalifikowana jako las w 2010 r., który obowiązywał jednak do końca 2019 r. Organ odwoławczy nie ustalił ponadto, czy faktycznie z danego terenu działki doszło do wycięcia 96 drzew oraz z jakich przyczyn nie uwzględniono w adekwatny sposób wykazu z rejestru gruntów wskazującego, że działka nr [...] stanowi grunty orne klasy RVI. Nie określono ewentualnie od kiedy jest to grunt orny, skoro uprzednio według Uproszczonego Planu Urządzania Lasu był to las.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, konieczna jest ponowna ocena projektu decyzji o warunkach zabudowy i wyjaśnienie, czy projektowana inwestycja jest dopuszczalna. Należy zatem dokładnie ustalić i wskazać jaką powierzchnię ma działka nr [...], gdyż z zaskarżonej decyzji to nie wynika, a także, czy cała działka porośnięta jest drzewostanem. Z decyzji wynika bowiem, że znajduje się tam 9 sztuk dębu o średnicy od 20-35 cm oraz 59 sztuk sosny o średnicy 15-25 cm, część drzew została poddana cięciu. Z kolei w innej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazuje, iż z wydanej w dniu 1 marca 2016 r. decyzji Wójta Gminy Sokołów Podlaski "nie wynika, iż na terenie inwestycji dokonano usunięcia 96 drzew". Wynika, iż organ wydał zezwolenie na usunięcie 96 drzew łącznie na działkach nr [...] i [...].
Według Sądu pierwszej instancji, przedstawione zdjęcia zawarte w aktach administracyjnych wskazują wolne przestrzenie nieporośnięte drzewostanem, dlatego należy wyjaśnić, mając na względzie projekt decyzji o warunkach zabudowy i wyznaczoną w nim nieprzekraczalną linię zabudowy, czy projektowana inwestycja wiązałaby się z wycięciem drzew, czy też jak wskazuje skarżąca przedstawiony projekt nie wiąże się z wycinką drzew. Ponadto należy dokładnie wyjaśnić czy teren przylegający do działki inwestycyjnej jest faktycznie niezabudowany, gdyż w tym przedmiocie przeprowadzono jedynie bardzo pobieżną ocenę nie dającą się zweryfikować w kontekście zarzutów skargi odnoszących się do niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W skardze kasacyjnej, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył przepisy postępowania i nie wyjaśnił wyczerpująco stanu faktycznego, podczas gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyczerpująco ustalił stan faktyczny i posiadany przez niego materiał dowodowy był dostateczny, co pozwoliło na wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył przepisy postępowania i dokonał wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego, podczas gdy organ ten ocenił zebrany materiał prawidłowo, co pozwoliło na wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz wydał rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1 u.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem podstawy zakazu wynikają z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś. i rozporządzenia;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
a) zakaz tam ujęty powinien być interpretowany w odniesieniu do definicji "lasu" wskazanej w u.l., podczas gdy zakaz ten odnosi się do treści rozporządzenia,
b) zakaz tam ujęty powinien być interpretowany w odniesieniu do ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, podczas gdy "wylesienie", o którym mowa w zakazie nie może być ustalane w oparciu o informacje z tej ewidencji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia w zw. z art. 60 pkt 2 u.o.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
a) zakaz tam ujęty powinien być interpretowany w odniesieniu do definicji "lasu" wskazanej w u.l., podczas gdy zakaz ten odnosi się do treści rozporządzenia i u.l. nie może stanowić podstawy wykładni tego przepisu,
b) zakaz tam ujęty powinien być interpretowany w odniesieniu do ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, podczas gdy "wylesienie", o którym mowa w zakazie nie może być ustalane w oparciu o informacje z tej ewidencji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie realizacja planowanej inwestycji stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w powyższym przepisie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia w zw. z art. 60 pkt 2 u.o.o.ś. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie realizacja planowanej inwestycji stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w powyższym przepisie;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że w ramach uzgodnienia regionalny dyrektor ochrony środowiska powinien badać i proponować inne możliwości inwestycyjne, podczas gdy zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. rolą organu jest jedynie ocena przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy (organ nie może wykraczać poza ten zakres).
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zakres prowadzonego przez organy postępowania, a tym samym zakres kognicji Sądu a quo wyznaczony treścią zaskarżonego postanowienia objął weryfikację legalności odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-składowego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz zbiornikiem LPG z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska jako organem drugiej instancji z punktu widzenia jej dopuszczalności w aspekcie normatywnych wymogów ochrony przyrody ze względu na lokalizację inwestycji na terenie Siedlecko-Węgrowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. U podstaw odmowy uzgodnienia orzeczonej zgodnie przez organy obu instancji legło przekonanie o sprzeczności inwestycji z przepisami uchwały Nr 137/18 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 18 września 2018 r. w sprawie Siedlecko-Węgrowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, z tymże organ pierwszej instancji uznał, że inwestycja naruszy zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 2), natomiast organ odwoławczy kwalifikując występujące na terenie inwestycji zadrzewienia jako las stwierdził sprzeczność z zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.o.o.ś. (§ 3 ust. 1 pkt 1). Uznał bowiem, że projektowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia.
Sąd a quo uznał, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował i zastosował powyższy przepis kwalifikując występujące na działce zadrzewienia jako las z pominięciem normatywnych elementów definicji tego pojęcia sformułowanej w przepisach u.l., w tym ignorując potrzebę weryfikacji aspektu funkcjonalnego, i w oparciu o niepełny materiał dowodowy przedwcześnie uznał, że projektowana inwestycja narusza przepisy odrębne uzasadniając odmowę uzgodnienia warunków zabudowy. Powyższa ocena Sądu pierwszej instancji zasługiwała na aprobatę, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zdołały jej skutecznie podważyć.
W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku, które w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Ponieważ zakres koniecznych ustaleń faktycznych jest determinowany prawem materialnym, które wyznacza fakty relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy, zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie była weryfikacja zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W sprawie bezsporne jest, że teren inwestycji położony jest w granicach Sieldecko-Węgrowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie którego obowiązują zakazy określone w uchwale Sejmiku, w tym te, na które powołały się organy odmawiając uzgodnienia, tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 2) oraz zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999 oraz z 2018 r. poz. 810, 1089 i 1479) (§ 3 ust. 1 pkt 1).
W świetle poczynionych ustaleń faktycznych organ odwoławczy podjął próbę kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia w świetle § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia, którego wyłącznie prawidłowa wykładnia mogła wyznaczyć właściwy kierunek ustaleń faktycznych i ocen dających podstawę rozstrzygnięcia. W brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, powyższy przepis stanowił, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu:
a) jeżeli dotyczy lasów łęgowych, olsów lub lasów na siedliskach bagiennych,
b) jeżeli dotyczy enklaw pośród użytków rolnych lub nieużytków,
c) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
d) w granicach administracyjnych miast,
e) o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, inne niż wymienione w lit. a-d;
Z powyższego przepisu wynika, że przedsięwzięciem kwalifikowanym jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest:
1. zmiana lasu na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu,
2. zmiana innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu
3. zmiana nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu, w okolicznościach wyszczególnionych w pkt a-e.
Powyższy przepis wyraźnie rozróżnia zmianę lasu i zmianę innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym, co uzasadnia potrzebę odwołania się przy jego interpretacji do normatywnie zdefiniowanego w u.l. pojęcia "lasu". Zastosowanie tej definicji pozwala bowiem na zidentyfikowanie elementów różnicujących oba zakresy zastosowania przepisu, tj. jednego odnoszącego się do "lasu" oraz drugiego odnoszącego się do "innego gruntu".
Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.l. lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. W świetle powyższej definicji za trafne należy uznać uwagi Sądu pierwszej instancji, że do kwalifikacji gruntu jako lasu konieczne jest łączne spełnienie trzech kryteriów: 1) przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną), 2) przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha) oraz 3) funkcjonalnego (przeznaczenie do produkcji leśnej). Nie jest zatem wystarczające potwierdzenie wystąpienia kryterium przyrodniczego, jak to uczynił organ odwoławczy, ale należy również wykazać, że występujące zadrzewienia służą produkcji leśnej. Takich ustaleń ani oceny w niniejszej sprawie nie poczyniono. Stanowisko, zgodnie z którym wykładnia definicji lasu z art. 3 pkt 1 u.l. nie może pomijać zawartego w tym przepisie kryterium funkcjonalnego (przeznaczenia), należy uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1006/19).
Z tego również wynika, że elementem różnicującym "las" od "innego gruntu" wskazanego w hipotezie § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia jest funkcja, przeznaczenie do produkcji leśnej. O ile kwalifikacja zadrzewień jako lasu nie może abstrahować od tego kryterium, o tyle kwalifikacja innego niż las gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0.10 ha jest oderwana od kryterium funkcjonalnego. Zatem kształtujące normatywną definicję lasu kryterium funkcjonalne jest niezbędne do prawidłowej wykładni norm prawnych objętych powyższym przepisem.
Zaznaczyć należy, że takie wyraźne rozróżnienie zostało wprowadzone aktualnym w dacie orzekania rozporządzeniem z 2019 r., które zastąpiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), obejmujące przepisem § 3 pkt 86 wyłącznie zmianę lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu. Trudności interpretacyjne stanowiły istotną motywację do modyfikacji dotychczasowego brzmienia § 3 pkt 86 i uzupełnienia go dodatkowym elementem w postaci "innego gruntu", co w istocie pełniej realizuje cele dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, która w załączniku II pkt 1 lit. c wyszczególnia przedsięwzięcia polegające na wstępnym zalesianiu i wycinaniu lasów w celu zmiany przeznaczenia. W tej sytuacji dążenie do zachowania spójności przepisów krajowych z wymogami regulacji unijnych nie stoi na przeszkodzie interpretacji pojęcia "lasu" użytego w § 3 pkt 88 rozporządzenia przy uwzględnieniu definicji z art. 3 u.l., albowiem hipotezą tego przepisu objęte są nie tylko lasy w znaczeniu normatywnym, ale również inne grunty niespełniające kryterium funkcjonalnego.
Wobec tego trafnie Sąd a quo uznał, że doszło do błędu w wykładni pojęcia "las" z niedopuszczalnym pominięciem kontekstu wynikającego z u.l., która to ustawa wraz z u.o.o.ś, ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1336), zwanej dalej u.o.p. i rozporządzeniem współtworzą regulacje odnoszące się do jednej dziedziny prawa, tj. ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie rozumienie pojęcia "las" zawartego w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia w oderwaniu od definicji z u.l. narusza zasadę niesprzeczności, spójności aksjologicznej systemu prawa, której zachowaniu służy zapewnienie jednolitości terminologicznej, co jednocześnie prowadzi do uznania zarzutów skargi kasacyjnej obejmujących naruszenie art. 3 u.l. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia i § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały za niezasadne.
Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu uchylonego postanowienia organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że dla rozstrzygnięcia kluczowe jest ustalenie czy drzewa na terenie objętym inwestycją stanowią las czy zadrzewienia śródpolne. Treść decyzji nie potwierdza sugestii, że organ odwołał się do pojęcia lasu w celach "komparatystycznych". Na podstawie ustaleń z oględzin organ odwoławczy stwierdził, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, drzewa na terenie inwestycji nie są zadrzewieniami śródpolnymi w rozumieniu art. 5 pkt 27 u.o.p., ale stanowią las. Mimo bowiem, że działka w ewidencji jest oznaczona jako grunty orne i jest otoczona gruntami rolnymi to jednak nastąpiła na ich terenie sukcesja leśna – drzewostan jest zwarty i z przyrodniczego punktu widzenia stanowi las.
Uwzględniając powyższe przy weryfikacji zastosowania w niniejszej sprawie przepisów § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia w zw. z zakazem z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały organ winien był ustalić w oparciu o dowody obrazujące aktualną sytuację na terenie inwestycji, czy roślinność leśna porastająca część działki zainwestowanej spełnia normatywne kryteria uznania jej za las, czy też teren zainwestowany stanowi inny grunt o określonej zwartej powierzchni nie realizujący funkcji produkcji leśnej.
Błąd w wykładni § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia doprowadził do niewłaściwej oceny charakteru roślinności porastającej cześć działki zainwestowanej i przedwczesnego zastosowania dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku. Po pierwsze bowiem, nie ustalono, czy roślinność leśna służy produkcji leśnej. Ocena charakteru roślinności leśnej jako kształtującej las dokonana w oparciu dane z Banku Danych o Lasach według stanu z 2010 r. oraz uproszczonego planu urządzenia lasu dla przedmiotowego terenu na okres od 2010 do 2019 r. były daleko niewystarczającymi i nieaktualnymi źródłami dowodowymi, które należało skonfrontować z wynikami oględzin oraz danymi z ewidencji gruntów i budynków, która w sytuacji braku obowiązywania dla terenu aktualnego uproszczonego planu urządzenia lasu, jak również decyzji wydanej w trybie art. 19 ust. 3 u.l., winna być traktowana stosownie do jej roli wynikającej z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 2020 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1752). Podkreślić jednak należy, że kwestia uzyskania przez inwestorkę decyzji z 1 marca 2016 r. zezwalającej na wycinkę 96 sztuk drzew z działki nr [...] pozostaje irrelewantna prawnie dla oceny charakteru drzewostanu porastającego teren inwestycji z punktu widzenia dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia.
Po drugie, jeżeli chodzi o zakaz z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały w odniesieniu do zmiany innego niż las gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym na wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu, to nie ustalono powierzchni tej części działki nr [...], która została wyznaczona liniami rozgraniczającymi jako teren inwestycji oraz tego, czy stanowi on zwarty obszar. W tym zakresie zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał na potrzebę ustalenia powierzchni działki zajętej roślinnością leśną, choć doprecyzować należy, że ustalenia te winny odnosić się do zainwestowanej części działki, albowiem terenem inwestycji niekoniecznie musi być objęta cała działka geodezyjna.
Natomiast w razie braku potwierdzenia istnienia na terenie inwestycji lasu bądź innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha porośniętego roślinnością leśną weryfikacji należało poddać charakter zadrzewień w aspekcie zakazu likwidacji i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Zadrzewienia w rozumieniu art. 5 pkt 27 u.o.p. to bowiem pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu u.l. lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Oznacza to, że w odróżnieniu od lasów i "innych gruntów" zadrzewienia nie muszą spełniać ani kryterium obszarowego ani funkcjonalnego. Przy tym niezbędne w tym zakresie winno być ustalenie charakteru zadrzewień jako śródpolnych, czyli służących ochronie utrwalonego krajobrazu rolnego, retencji wodnej oraz zabezpieczeniu enklaw dla zwierząt. W tym zakresie decydujący jest stan faktyczny w terenie. Chodzi tu nie tylko o ustalenie, jakiego rodzaju roślinność występuje lub występowała na działce inwestora, ale również o ustalenie cech charakterystycznych terenów sąsiadujących z tą działką. W szczególności wymaga ustalenia czy rzeczywiście w sprawie mamy do czynienia z zadrzewieniami śródpolnymi, czyli zadrzewieniami występującymi wśród pól. Dane z ewidencji gruntów i budynków, wskazujące na rodzaj okolicznych użytków gruntowych, są pomocnym materiałem dowodowym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z terenami, które można uznać za pola. Jest to jednak tylko materiał pomocniczy, uzupełniający. Dla ustalenia, czy otoczenie działki inwestora faktycznie stanowią pola, istotny jest rzeczywisty stan zagospodarowania danego terenu, który można w sposób wiarygodny ustalić przede wszystkim w drodze oględzin. Dane z ewidencji gruntów i budynków mogą nie odzwierciedlać aktualnego stanu faktycznego. W szczególności, teren oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne (R), łąki trwałe (Ł) lub pastwiska trwałe (Ps), faktycznie może być już od wielu lat nieużytkowany rolniczo, a nawet może być już w całości lub częściowo zabudowany, zwłaszcza jeżeli chodzi o grunty rolne o niskich klasach bonitacyjnych. Dowód z oględzin ma, w przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniowym, kluczowe znaczenie również z punktu widzenia dokonania oceny, czy dane zadrzewienia istotnie związane są z realizacją celów, dla jakich wprowadzono zakaz likwidowania zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych w ramach danej formy ochrony przyrody.
W niniejszej sprawie przeprowadzone oględziny w ogóle nie potwierdzają stanu zagospodarowania terenów sąsiednich, co powoduje, że Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał na potrzebę ustalenia czy działki w sąsiedztwie są zabudowane.
W razie ustalenia we wskazany wyżej sposób czy teren inwestycji porasta las czy też stanowi inny grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym czy też roślinność porastająca część zainwestowaną działki ma charakter zadrzewień śródpolnych koniecznym powinno być ustalenie czy inwestycja spowoduje wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na funkcję mieszkaniową czy też likwidację bądź zniszczenie zadrzewień śródpolnych. Istotne bowiem jest, że zakaz likwidacji i niszczenia zadrzewień śródpolnych czy też wylesiania lasów bądź innych gruntów, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia, nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji może być uzasadniona, jeżeli organy wykażą, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy przesądza o konieczności wylesienia lub likwidacji zadrzewień śródpolnych porastających obszar planowanej inwestycji po uwzględnieniu linii zabudowy wyznaczonej w projekcie oraz faktycznej sytuacji działki w części objętej inwestycją.
Wbrew stanowisku orzekających organów zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający może przybrać postać warunkową, co oznacza, że możliwa jest akceptacja projektu decyzji z uwagami, czyli dokonanie uzgodnienia pod określonymi warunkami (zob. m.in. wyroki NSA z: 13 kwietnia 2007 r., II OSK 638/06, z 14 czerwca 2016 r., II OSK 2416/14, LEX nr 2459027, z 21 lutego 2023 r., II OSK 7/22). Nie oznacza to ingerencji w przedłożony projekt decyzji, ale jest wyrazem dążenia do wypracowania stanowiska, które umożliwi rozważenie dopuszczalności inwestycji w zgodzie z zasadą proporcjonalności i przy uniknięciu nadmiernej ingerencji w prawo własności. Stanowisko organu współdziałającego winno opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie jego właściwości. Organ współdziałający winien był zatem w ramach swoich kompetencji stwierdzić, czy inwestycja spowoduje naruszenie zakazu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym tych wyszczególnionych w rozporządzeniu, poprzez doprowadzenie do wylesienia, czyli wycięcia drzew, w lesie bądź w obrębie zwartego gruntu o powierzchni co najmniej 0,10 ha porośniętego roślinnością leśną, a w razie stwierdzenia, że na terenie zainwestowanym występują jednak zadrzewienia śródpolne, czy realizacja inwestycji doprowadzi do ich likwidacji uwzględniając rzeczywistą sytuację na gruncie i możliwości realizacji inwestycji w projektowanym kształcie bez potrzeby wycinek, na co wskazuje inwestorka i – jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – dokumentacja zdjęciowa.
Mając powyższe na uwadze, Sąd a quo nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wytykając organowi odwoławczemu uchybienia procesowe w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do prawidłowej weryfikacji przeszkód w uzgodnieniu inwestycji polegających na naruszenia zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 uchwały Sejmiku. Zgromadzone dowody i poczynione w oparciu o nie ustalenia nie mogły stanowić kompletnej podstawy rozstrzygnięcia o zastosowaniu w niniejszej sprawie § 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 uchwały w zw. z § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia przy uwzględnieniu art. 3 pkt 1 u.l. oraz art. 5 pkt 27 u.o.p., co usprawiedliwiało stanowisko Sądu Wojewódzkiego o naruszeniu przepisów prawa materialnego skutkującym uchyleniem zaskarżonego postanowienia i aktualizacją potrzeby ponownego rozpoznania zażalenia N.P.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów