II OSK 1247/25

II OSK 1247/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2557/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-02-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. T. oraz M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2557/24 w sprawie ze skargi K. T. oraz M. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2024 r. znak: DOR.7101.115.2024.KAL w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2557/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. T. oraz M. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. [...] WINB stwierdził nieważność postanowienia PINB w S. z 29 grudnia 2022 r., nakładającego na inwestora M. T. obowiązek przedłożenia, w terminie 60 dni, od daty otrzymania postanowienia dokumentów legalizacyjnych: oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), dalej: "Pr. bud." (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego, projektu zamiennego (trzy egzemplarze), ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania.
Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu M. T. (dalej jako: "skarżący", "strona") na postanowienie [...] WINB z dnia 15 kwietnia 2024 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
GINB podniósł, że z akt sprawy wynika, iż skarżący podaniem z 4 czerwca 2013 r. zgłosił do Starostwa w S. zamiar wykonania, na okres 120 dni, tymczasowego obiektu budowlanego - hali namiotowej, na działce nr [...] w S. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu, co potwierdza pieczątka organu z 7 czerwca 2013 r. W związku z wnioskiem M. T. z 28 listopada 2022 r. PINB w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zalegalizowania obiektu budowlanego — tymczasowej hali namiotowej, położonej na działce nr [...]. Z protokołu oględzin z 20 grudnia 2022 r. wynika, że na ww. działce istnieje hala konstrukcji stalowej, obudowana, dwuspadowa, o wymiarach 10 x 20 m. Planowany termin budowy wiaty to 4 lipca 2013 r., zaś termin rozbiórki 1 listopada 2013 r. Pomimo upływu terminu obiekt tymczasowy nie został rozebrany. Od tego czasu stoi wiata obudowana.
GINB podał, że postanowieniem z 29 grudnia 2022 r. PINB w S., na podstawie art. 49g ust. 1 i 2 Pr. bud. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w określonym terminie, wymienionych na wstępie niniejszego uzasadnienia dokumentów legalizacyjnych. W wyniku wszczętego z urzędu postępowania nieważnościowego, [...] WINB stwierdził, że nieuzasadnione w sprawie było wdrożenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego bowiem od daty budowy do daty wydania postanowienia w sprawie legalizacji obiektu nie minęło wymagane 20 lat. W związku z tym stwierdzono nieważność postanowienia organu powiatowego z 29 grudnia 2022 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie GINB, drugorzędny jest upływ lat pomiędzy zakończeniem budowy, a wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Kluczową kwestią natomiast jest to, że objęty postępowaniem tymczasowy obiekt budowlany został wybudowany na określony czas, zgodnie z dokonanym do organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszeniem zamiaru jego budowy. GINB wyjaśnił, że w sytuacji gdy inwestor wybudował legalny tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w ówcześnie obowiązującym w art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud., i nie dokonał jego rozbiórki (przeniesienia w inne miejsce) po upływie deklarowanego w zgłoszeniu terminu, to nie może być w takim przypadku mowy o zakwalifikowaniu tego obiektu jako wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, który będzie podlegał procedurze legalizacyjnej z art. 48 Pr. bud. W przedmiotowej sprawie obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego wynika bezpośrednio z przepisów prawa. W zaistniałej sytuacji słusznie postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. stwierdzono nieważność postanowienia PINB w S. 29 grudnia 2022 r., z uwagi na obarczenie tego postanowienia wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego nie miał w ogóle podstaw do wszczynania postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu tymczasowego. Powyższe naruszenie nie budzi żadnych wątpliwości i wynika wprost z przywołanych przepisów. Organ wdrożył postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do obiektu, który nie powstał samowolnie, zaś kwestia jego rozbiórki czy też przedłużenia jego istnienia leży w kompetencjach innego organu administracji publicznej (starosty).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko GINB, iż jakkolwiek słusznie stwierdzono nieważność rozstrzygnięcia legalizacyjnego PINB w S., to drugorzędny w sprawie był jednak upływ lat pomiędzy zakończeniem budowy, a wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Kluczową kwestią natomiast było to, że objęty postępowaniem tymczasowy obiekt budowlany został wybudowany na określony czas, zgodnie z dokonanym do organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszeniem zamiaru jego budowy.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr. bud., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 7, to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do wdrożenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49g ust. 1 i 2 Pr. bud. Wszczynając powyższe postępowanie i wydając postanowienie z dnia 29 grudnia 2022 r. PINB w S. dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wynika w tym przypadku z nieuzasadnionego wdrożenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, objętego obowiązkiem rozbiórki zgodnie z dokumentacją zgłoszenia zamiaru budowy dotyczącą przedmiotowego obiektu. Nie ma przy tym znaczenia, czy wdrożono uproszczoną procedurę legalizacyjną, czy nie, lecz sam fakt podjęcia próby legalizacji obiektu, który powstał legalnie, więc nie kwalifikuje się do żadnego postępowania legalizacyjnego, zaś obecnie obowiązek jego rozbiórki wynika z mocy samego prawa i nie wymaga wydania decyzji. Organ nadzoru budowlanego nie miał w ogóle podstaw do wszczynania postępowania w sprawie legalizacji przedmiotowego obiektu tymczasowego. Powyższe naruszenie nie budzi żadnych wątpliwości i wynika wprost z przywołanych przepisów i tym samym spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37a oraz art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Pr. bud., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie mają zastosowania przesłanki legalizujące samowolę budowlaną,
2) prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że postanowienie PINB w S. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało "oddaleniem skargi na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie" i utrzymaniem mocy postanowienia GINB z dnia 9 sierpnia 2024 r. oraz postanowienia [...]WINB z dnia 15 kwietnia 2024 r. stwierdzającego nieważność postanowienia PINB w S.,
3) prawa procesowego, tj. art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności nie są zasadne dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej.
W sprawie prawidłowe jest stanowisko orzekających w sprawie organów oraz Sądu pierwszej instancji, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie legalizacji obiektu z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że nieuzasadnione było wdrożenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, bowiem od daty budowy do daty wydania postanowienia w sprawie legalizacji obiektu nie minęło wymagane 20 lat. Jak konkluduje organ pierwszej instancji, przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w 2013 r., a więc w sprawie nie mamy do czynienia ani z obiektem powstałym przed 1995 r., ani z takim, od którego zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, a co za tym idzie brak było podstaw do zastosowania procedury dotyczącej uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Prawidłowa jest również poczyniona w sprawie konstatacja, że istotnym faktem jest, iż objęty postępowaniem tymczasowy obiekt budowlany został wybudowany na określony czas, zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru jego budowy dokonanym do organu administracji architektoniczno – budowalnej. Rację ma organ drugiej instancji wskazując, że w sytuacji gdy inwestor wybudował legalny tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w ówcześnie obowiązującym art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud., i nie dokonał jego rozbiórki (przeniesienia w inne miejsce) po upływie deklarowanego w zgłoszeniu terminu, to nie może być w takim przypadku mowy o zakwalifikowaniu tego obiektu jako wybudowanego bez wymaganej prawem formy reglamentacji budowlanej, który będzie podlegał procedurze legalizacyjnej z art. 48 Pr. bud.
W rozpoznawanej sprawie nie chodzi o wybudowanie obiektu z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, gdyż inwestor legalnie wybudował przedmiotowy obiekt tymczasowy, jednak nie rozebrał go w przewidzianym do tego terminie, mimo że taki obowiązek spoczywał na nim z mocy art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. Po upływie przewidzianego w zgłoszeniu terminu nierozebrany obiekt tymczasowy przestał być obiektem legalnym. Jednak w przypadku wybudowania obiektu tymczasowego podlegającego zgłoszeniu, nie wydaje się nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Pr. bud., gdyż termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce obiektu tymczasowego wynika ze zgłoszenia oraz przepisu (w stanie prawnym tej sprawy) art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. W takiej sytuacji w orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek rozbiórki jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. post. NSA z 13 lipca 2023 r., sygn. akt II OW 16/23). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OW 13/13 wskazał, że: rozbiórka lub przeniesienie w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego, nie później niż przed upływem 120 dni od dnia określonego w zgłoszeniu rozpoczęcia budowy, jest konstytutywnym elementem normy prawnej wynikającej z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. Obowiązek rozbiórki w określonym terminie tymczasowego obiektu budowlanego wynika również z samego zgłoszenia inwestora i z faktu jego przyjęcia przez właściwy organ bez wnoszenia sprzeciwu.
Prawidłowe jest zatem stanowisko organów oraz Sądu pierwszej instancji, że skoro rzeczony obiekt powstał legalnie (na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu) nie kwalifikuje się do postępowania legalizacyjnego. W orzecznictwie pojawia się wprawdzie stanowisko, zgodnie z którym "postawienie tymczasowego obiektu budowlanego wyłącznie w oparciu o zgłoszenie będzie możliwe w sytuacji, w której obiekt zostanie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Obiekt budowlany nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonej w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę (np. wyr. NSA z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1047/23). Skarga kasacyjna stara się nawiązać do tego poglądu, wywodząc wnioski o potrzebie wdrożenia postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, w której nie dojdzie do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla obiektu posadowionego na nieruchomości z przekroczeniem terminu, o którym mowa w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego oraz w zgłoszeniu.
Z poglądem, który wyprowadza w stanie sprawy niniejszej obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego nie można się zgodzić. Stałoby to wprost w sprzeczności z literalną treścią art. 48 ust. 1 Pr. bud., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie nie zachodzą w tej sprawie, skoro inwestor dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, a organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniósł do zgłoszenia sprzeciwu. Należy podkreślić, że tryb z art. 48 ust. 1 Pr. bud. dotyczy najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej, w związku z czym przewiduje daleko idący rygoryzm konsekwencji prawnych z nim związanych, w tym rozbiórkę obiektu budowlanego, opłatę legalizującą oraz odpowiedzialność karną. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tego przepisu, która przewidywałaby jego stosowanie w warunkach, o których nie stanowi wprost ten przepis. Takiego zakresu odpowiedzialności, jaki wynika ze stosowania omawianego trybu, nie można wywodzić z wykładni rozszerzającej art. 48 ust. 1 Pr. bud. Zgodnie bowiem z ogólnymi zasadami stosowania wykładni, w sposób ścisły, literalny powinny być w szczególności interpretowane przepisy ograniczające prawa lub wolności obywatelskie. Przepisy odnoszące się do działań władczych organów państwowych nie powinny być interpretowane rozszerzająco (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 193).
Rację ma GINB twierdząc w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że jeżeli termin określony w art. 37a Pr. bud. nie zostanie przez inwestora dotrzymany, nie będzie mógł on skorzystać z przedstawionego rozwiązania i zobowiązany będzie do rozbiórki obiektu lub przeniesienia go w inne miejsce. W przypadku zaniechania złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie będą miały zastosowania przepisy ustawy – Prawo budowlane przewidujące procedurę legalizacyjną, bowiem jak wskazano powyżej wtedy obowiązek rozbiórki obiektu tymczasowego wynika bezpośrednio z przepisów prawa.
Zasadnie również zwraca się uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że bezpodstawne jest w tej sprawie powoływanie się m.in. na naruszenie art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a Pr. bud., jako że zasadniczą kwestią w tej sprawie jest to, iż objęty postępowaniem tymczasowy obiekt budowlany został zrealizowany legalnie, na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia zamiaru jego budowy. Przytoczony przepis natomiast odnosi się do obiektów, których budowy wcześniej nie zgłoszono do właściwego organu.
Wobec trafności argumentacji przedstawionej w sprawie oraz stanu faktycznego sprawy, w którym inwestor zaniechał realizacji obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego w terminie wynikającym z przepisów prawa oraz zgłoszenia, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.