II OSK 1226/22

II OSK 1226/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 862/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-02-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 862/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr WOA.7722.151.2021.RD w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 862/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Poznaniu (zwanego dalej: WINB) z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr WOA.7722.15 i.2021.RD. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB po rozpatrzeniu zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzychodzie (zwanego dalej: PINB) z dnia 8 czerwca 2021 r. nr PINB.5014.2021, uchylił postanowienie organu I instancji w części, w jakiej poinformowano inwestora o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej i w tym zakresie orzekł:
"1. zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2021 r., poz. 1333) wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 -oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu,
2. zgodnie z art. 59f tej ustawy opłatę legalizacyjną stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2021 r., poz. 1333)".
W zakresie dotyczącym wstrzymania rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na dz. nr [...], obr. [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB.
W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżone postanowienie, podobnie jak poprzedzające je postanowienie PINB zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, w związku z czym Sąd I instancji winien był skargę uwzględnić i uchylić w całości zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie, podobnie jak poprzedzające je postanowienie PINB, zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego (w szczególności zaś art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia PINB jedynie w części, w jakiej poinformowano skarżącą o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, podczas gdy postanowienie PINB zostało wydane z naruszeniem prawa i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w całości; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżąca dokonała rozbudowy istniejącego obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], podczas gdy w rzeczywistości przeprowadziła on jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie (to jest na legalnie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], dla której uzyskał pozwolenie na użytkowanie); art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; zwanej dalej: p.b.) poprzez ich niezastosowanie, i bezpodstawne zaaprobowanie wstrzymania "budowy" stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...], podczas gdy zakres wykonanych przez skarżącą robót obejmował instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3m (w związku z czym dla zrealizowania tego zadania nie było wymagane nawet zgłoszenie; art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej);
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, wzięły pod uwagę wszystkie dowody zgromadzone w sprawie i dokonały ich należytej oceny, podczas gdy w rzeczywistości organy obu instancji nie rozpatrzyły w całości zebranego materiału dowodowego i nieprawidłowo przyjęły, że skarżąca dokonał rozbudowy istniejącego obiektu w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], podczas gdy w rzeczywistości przeprowadziła ona jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie (to jest na legalnie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], dla której uzyskał pozwolenie na użytkowanie);
4) art. 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, oraz bezpodstawne wstrzymanie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...], podczas gdy zakres wykonanych przez Skarżącego robót obejmował instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3m, w związku z czym dla zrealizowania tego zadania nie było wymagane nawet zgłoszenie.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że nietrafne są wywody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a prowadzące do wniosku, iż inwestor dokonał zmian obiektu budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], polegających na jego rozbudowie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć ponad wszelką wątpliwość, że maszt telekomunikacyjny został zrealizowany przez inwestora zgodnie z zatwierdzonym przez właściwy organ projektem budowlanym, a późniejsze działania, polegające na instalowaniu anten sektorowych, nie miały wpływu na parametry obiektu. Inwestycja przewidziana w zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej projekcie budowlanym została wykonana zgodnie z tymże projektem, a skarżąca kasacyjnie uzyskała dla niej decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W sierpniu 2020 roku skarżąca kasacyjnie dokonała instalacji dodatkowych anten sektorowych na istniejącym obiekcie (to jest na legalnie, zgodnie z projektem budowlanym, wzniesionej wieży telekomunikacyjnej nr [...]).
Sąd I instancji nieprawidłowo zaaprobował rozstrzygnięcie organów oparte na błędnym założeniu, że instalacja dodatkowych anten sektorowych na istniejącej wieży telekomunikacyjnej, stanowi rozbudowę rzeczonej wieży. Trzeba mieć na względzie to, że zakres prac, jakie powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, czy też w ogóle nie podlegały reglamentacji ustawy Prawo budowlane, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora, przyjmując a priori, że w każdym przypadku instalacja stacji bazowej na obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ I instancji nie powołał się na obowiązujące przepisy, lecz na "obowiązującą linię orzeczniczą podczas gdy "linia orzecznicza", choćby nawet i utrwalona, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego.
Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, błędnie przyjmują, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., której parametrem technicznym będzie między innymi moc wytwarzanego przez nią pola elektromagnetycznego EIRP. Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłączona jest instalacja konstrukcji wsporczych oraz anten na obiektach budowlanych będących podstawą (nośnikiem) anten, jak i urządzeń oraz instalacji radiokomunikacyjnych. W odniesieniu zaś do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. wyraźnie wskazano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, że zmiana ta ma na celu doprecyzowanie obecnego brzmienia przepisu, które w praktyce budziło wątpliwości interpretacyjne. Urządzenia, o których mowa w art. 29 ust 2 pkt 15 i art. 30 ust 1 pkt 3 lit b p.b. nie mogą być utożsamiane z urządzeniami budowlanymi. Skoro w tych przepisach ustawodawca mówi o urządzeniach, a nie o urządzeniach budowlanych, to należy przyjąć, że chodzi o szerszą pojęciowo klasę przedmiotów. Zatem przepisy te mogą dotyczyć urządzeń budowlanych, ale mogą też dotyczyć urządzeń technicznych, które nie są urządzeniami budowlanymi, np. stacji bazowych telefonii komórkowej.
Nie powinno być żadnych wątpliwości odnośnie do tego, że skarżąca kasacyjnie nie wykonała żadnych robót budowlanych w odniesieniu do istniejącego obiektu w postaci stacji bazowej, które mogłyby być zasadnie kwalifikowane jako rozbudowa. Oczywistym jest, że nie doszło do żadnej zmiany parametrów użytkowych czy technicznych. Instalacja anten znajdujących się na wieży telekomunikacyjnej nr [...] została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wysokość anten nie przekraczała 3 metrów. Zakres wykonanych robót obejmował instalację urządzeń, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. Nie zmieniło się przeznaczenie obiektu (cały czas pełni tę samą funkcję); nie wzniesiono nowego obiektu, a wszystkie anteny zainstalowano na istniejącym, wzniesionym na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, maszcie telekomunikacyjnym. Anteny zainstalowano legalnie, a cały obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Spór w sprawie dotyczy kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Wokół tego zagadnienia koncentrują się też zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Sąd I instancji przyjął, za organami nadzoru budowlanego, że montaż dodatkowych anten wraz z modułami radiowymi na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowi w niniejszej sprawie rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie kwestionując to stanowiska stara się wykazać, że dokonała jedynie instalacji anten sektorowych, co nie miało wpływu na parametry użytkowe obiektu i co zwalniało ją z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej.
Zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14; wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15; wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1494/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., wyłączający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 6 lipca 2022 r. II OSK 1967/19, iż zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, na skutek których dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych stacji. Tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. (wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. II OSK 789/17; wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2145/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, a dotyczących mocy anten będących przedmiotem postępowania. Organy nadzoru budowlanego ustaliły na podstawie opisu technicznego stanowiącego część projektu techniczno-budowlanego zatwierdzonego przez Starostę Międzychodzkiego decyzją o pozwoleniu na budowę, że moc promieniowania EIRP dla każdej z zaprojektowanych trzech anten sektorowych wynosi 1002 W (łącznie 3006 W). Na podstawie wyjaśnień skarżącej kasacyjnie organy ustaliły, że łączna moc obecnie istniejących dziewięciu anten sektorowych wynosi 55 236 W (tzn. 3 x 8411 W, 3 x 7889 W oraz 3 x 2122 W). Żadna z obecnie istniejących anten sektorowych nie ma mocy 1002 W. W wyniku wykonania przez skarżącą kasacyjnie przedmiotowych robót budowlanych w sierpniu 2020 r. nastąpiło wydatne zwiększenie mocy anten sektorowych (z 3006 W do 55 236 W). W zatwierdzonym przez Starostę Międzychodzkiego projekcie techniczno-budowlanym brak jest informacji o mocy projektowanych siedmiu anten radioliniowych. Z pisma Spółki z dnia 25 września 2020 r. wynika, że jedna antena tego typu ma moc 7079 W. Zatem przy założeniu, że siedem projektowanych i wykonanych (co wynika z protokołu obowiązkowej kontroli) anten radioliniowych posiadało taką samą moc (tj. 7079 W), ich łączna moc winna wynosić 49 553 W. Obecnie istnieje tylko jedna z nich. Na tej podstawie WINB przyjął, że wedle stanu projektowanego moc promieniowania stacji powinna wynosić 52 559 W (tzn.: 3 x 1002 W i 7 x 7079 W), zaś obecnie moc ta wynosi 62 315 W (tzn. 3 x 8411 W, 3 x 7889 W, 3 x 2122 W oraz 7 x 7079 W). Mimo likwidacji przez skarżącą kasacyjnie aż 6 anten radioliniowych, na skutek wykonania dodatkowych anten sektorowych, moc promieniowania stacji bazowej telefonii komórkowej znacząco wzrosła, bo aż o 9 756 W.
Zakres robót budowlanych wykonanych przez skarżącą kasacyjnie wykracza zatem poza zakres prac objętych regulacjami przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. jako niewymagających pozwolenia na budowę oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c p.b. jako niewymagających zgłoszenia. W odniesieniu do zapatrywania strony skarżącej kasacyjnej, że przedmiotowe roboty stanowią montaż Naczelny Sąd Administracyjny, po pierwsze, stwierdza, że ustalenia faktyczne Sądu I instancji dotyczące zakresu i charakteru wykonanych robót nie zostały w skardze kasacyjnej podważone w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a po wtóre, w rozważanym przypadku nie ma znaczenia, że sama wysokości anten przewidzianych do zaprojektowania nie przekraczała 3 metrów, gdyż przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c p.b. nie można stosować nie uwzględniając przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., który przewiduje instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych bez pozwolenia na budowę, co jednakże, jak wskazano powyżej, nie obejmuje przypadków instalacji stanowiącej rozbudowę istniejących wcześniej konstrukcji antenowych (zob. także wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r., II OSK 1809/16, z 11 maja 2017 r. II OSK 2295/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku stanowiło przyjęcie przez Sąd I instancji, iż roboty budowlane wykonane na stacji bazowej doprowadziły do zmiany parametrów tejże stacji, a ustalenia tego skarga kasacyjna nie podważa. Taki zaś przypadek (zmiana parametrów użytkowych stacji bazowej), w świetle powołanego powyżej orzecznictwa sądowego jednolicie uznawany jest za rozbudowę stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym.
W związku z powyższym stanowisko przedstawione przez skarżącą kasacyjnie uznać należało za niezasadne, a złożoną skargę kasacyjną oddalić.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.