II OSK 1216/22

II OSK 1216/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Magdalena Dobek-Rak
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1216/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-01-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 15  ust. 1, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. i Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1216/21 w sprawie ze skargi G. M. i Z. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r. nr LV/1527/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze" I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz G. M. i Z. M. solidarnie kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1216/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. M. i Z. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r., Nr LV/1527/21, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kostrze" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 30 kwietnia 2021 r. poz. 2480), zwaną dalej "MPZP".
Sąd wskazał, że skarżący są właścicielami, w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej, nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie, obejmującej działkę nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. Ponadto w ramach majątku odrębnego skarżący Z. M. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], a skarżąca G. M. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. Powyższe działki oznaczone nr [...], [...] i [...] graniczą ze sobą i tworzą czworokąt przylegający do ul. [...] w Krakowie o łącznej powierzchni 8163 m2.
Wyżej wymienione działki są objęte MPZP, w którym w części od ul. [...] znajdują się na terenie oznaczonym w planie miejscowym o symbolach "ZN.10" i "KDD.9". Zgodnie z § 25 MPZP jest to tereny zieleni w parku krajobrazowym o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w parku krajobrazowym, gdzie ustala się zakaz lokalizacji budynków; minimalny wskaźnik terenu biologiczne czynnego: 90%; maksymalną wysokość zabudowy: 5 m. A zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 11 lit. p tiret trzeci MPZP to tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej. Zgodnie zaś z uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCV/2487/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kolna - obszar łąkowy" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 12 marca 2018 r. poz. 1857) zachodnia część ww. działek, oznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jako ZR (tereny zieleni nieurządzonej), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została jako R.1 (teren rolniczy). Natomiast w odniesieniu do części ww. działek objętych MPZP, zgodnie z załącznikiem nr 4 do uchwały nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. (zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego Uchwałą nr XII/87/03) Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., funkcją podstawową tych terenów oznaczonych jako MN jest zabudowa jednorodzinna, realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe).
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd I instancji wskazał, że w innej sprawie o sygn. akt II SA/Kr 902/21 przesądzono, że nie doszło do naruszenia procedury uchwalenia MPZP. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że skarżący jako właściciele nieruchomości objętych MPZP posiadają legitymację skargową na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", do zaskarżenia MPZP do Sądu Administracyjnego.
W odniesieniu do zarzutu skarżących dotyczącego niezgodności MPZP ze Studium, Sąd I instancji wskazał na treść Studium, w którym poza ww. funkcją podstawową na przedmiotowym terenie Studium przewiduje także funkcję dopuszczalną – usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej – w zakresie, w jakim działki te są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolna Obszar Łąkowy".
Ponadto Sąd przywołał treści Studium dotyczącą terenów zieleni nieurządzonej symbol ZR, o: funkcji podstawowej – różnorodne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne; oraz funkcji dopuszczalnej – zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowane jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy oraz zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk w obrębie, których zakończona została eksploatacja kopalin, jeżeli zostały wskazane w tabelach strukturalnych jednostek urbanistycznych.
Zdaniem Sądu, w odniesieniu do działek skarżących przedmiotowy plan – zgodnie z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." – został sporządzony zgodnie z wiążącymi organ gminy zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W tym zakresie Sąd I instancji swoją ocenę oparł na charakterze studium jako aktu polityki wewnętrznej gminy, który to akt zawiera ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wytyczając przy tym kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wobec wytycznych Studium część działek skarżących, dla których Studium wyznaczyło kierunek zagospodarowania pod tereny zieleni nieurządzonej ZR, znalazła się w terenach rolniczych – zgodnie z obowiązującym planem miejscowym "Kolna Obszar Łąkowy", obejmującym sąsiadujący obszar. Jak wynika natomiast z akt planistycznych i odpowiedzi na skargę, o zakwalifikowaniu pozostałej, objętej przedmiotowym planem, części działek skarżących – w terenach zieleni w parku krajobrazowym – zadecydowała treść opinii i uzgodnień uzyskanych w toku procedury planistycznej od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "RDOŚ" w Krakowie w związku z tym, że całość MPZP znajduje się w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, a część tego obszaru znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 Dębnicko-Tyniecki Obszar Łąkowy PLH 120065. Stanowisko RDOŚ w odniesieniu do nieruchomości skarżących zostało zaś oparte na kwestii wpływu zabudowy na obniżenie wód gruntowych, zachowaniu połączeń ekologicznych oraz sąsiedztwie z terenem NATURA 2000. Podsumowując RDOŚ stwierdził, że warunkiem uzyskania pozytywnego uzgodnienia jest spełnienie warunków oraz uwzględnienie uwag przekazanych w przedmiotowym postępowaniu. Na skutek powyższego, biorąc pod uwagę negatywną opinię oraz odmowę uzgodnienia RDOŚ, organ planistyczny wprowadził korekty w treści projektu planu miejscowego. Po wprowadzeniu do projektu planu wnioskowanych przez RDOŚ korekt projekt planu uzyskał pozytywną opinię RDOŚ z 23 stycznia 2020 r., znak: 00.410.5.1.2020.MaS oraz uzgodnienie RDOŚ w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu z 24 stycznia 2020 r., znak: OP.610.1.34.19/20.KG. Sąd wskazał, że z opinii i uzgodnienia RDOŚ wynikało jednoznacznie, iż stanowisko RDOŚ wykluczało na objętych niniejszym planem działkach skarżących przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN. W ocenie zaś Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, Prezydent Miasta Krakowa, zmierzając do uchwalenia planu miejscowego, nie był zobligowany do wniesienia zażalenia na postanowienie RDOŚ odmawiające uzgodnienia projektu planu. Skorzystanie bowiem z możliwości wniesienia środka zaskarżenia jest bowiem prawem a nie obowiązkiem strony. Ponadto Sąd wskazuje, że przeznaczenie działek skarżących w terenach zieleni w parku krajobrazowym jest w pełni zgodne z wyznaczoną w wytycznych Studium funkcją dopuszczalną dla terenów MN, przewidującą w ramach ww. funkcji dopuszczalnej – m.in. zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.
Zgodnie z wytycznymi Studium zawartymi w Tomie III.1.2 pkt 6: "Wskazany (...) udział funkcji dopuszczalnej, (...) można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną (...). To, zdaniem Sądu, oznacza, że kwestionowane skargą regulacje planistyczne nie naruszają Studium. W ocenie Sądu, dla tej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że RDOŚ zaopiniował pozytywnie Studium, gdyż konkretyzacja rozwiązań w sferze zagospodarowania przestrzennego następuje potem w planie miejscowym w zakresie nienaruszającym ustaleń Studium, przewidującego tak funkcję podstawową, jak i dopuszczalną.
Ponadto Sąd zauważył, że ustalenie przeznaczenia części działek skarżących w terenach zieleni w parku krajobrazowym jest również zgodne z kierunkami zmian w strukturze przestrzennej ustalonych dla strukturalnej jednostki urbanistycznej nr 37 Bodzów Kostrze, w której to jednostce położone są te działki, o następującej treści: "istniejąca zieleń nieurządzona do utrzymania i ochrony"; "wykorzystanie wysokich walorów przyrodniczo-krajobrazowych o znaczeniu ponadlokalnym w celu wzmocnienia roli jednostki w systemie przyrodniczym miasta". Przeznaczenie części działek skarżących w terenie zieleni naturalnej w parku krajobrazowym należy uznać też za zgodne z celami zawartymi w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowego planu, zgodnie z którymi: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustali zasady zagospodarowania przestrzennego w całym obszarze, poprzez kompleksowe rozwiązania obejmujące kompozycję funkcjonalno-przestrzenną, uwzględniającą relacje z terenami otaczającymi, prawidłową obsługę komunikacyjną wewnątrz obszaru, jak również powiązania z układem komunikacyjnym Miasta oraz systemowe rozwiązania w zakresie infrastruktury technicznej." Tak więc w niniejszym przypadku plan nie naruszył Studium, a jedynie kontynuując ogólne wytyczne Studium w zakresie zasad zagospodarowania terenu, plan je doprecyzował. Plan miejscowy nie wprowadził zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzował te zasady, nie doprowadzając do ich zmiany lub modyfikacji. Zatem, wbrew stanowisku skarżących, uprzednia zmiana Studium nie była konieczna. Biorąc pod uwagę powyższe przyjęte w planie miejscowym ustalenia, w tym przeznaczenie części działek skarżących, nie naruszają ustaleń Studium i realizują politykę przestrzenną określoną w ww. dokumencie.
Odnosząc się do wskazanej w skardze kwestii nadużycia władztwa planistycznego w zakresie prawa własności skarżących, Sąd wskazał, że fakt przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod kątem ochrony terenów zielonych sam w sobie nie jest takim nadużyciem. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla realizacji celów tej ustawy ustawodawca nie wyróżnił znacząco interesu prywatnego, jak i interesu publicznego. Dlatego w każdym przypadku kolizji należy wyważyć, który z nich ma uzyskać przewagę. "Ograniczenia wykonywania prawa własności, wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są prawnie dopuszczalne. Akt ten, ustalając możliwość lub zakazy prawa zabudowy danej nieruchomości, zawiera ograniczenia we władztwie nad gruntem, określa przez to granice interesu prawnego danej jednostki i wyznacza jej zakres możliwości korzystania z gruntu. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego" (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 8/18). Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma być skutecznym instrumentem ochrony środowiska i ochrony przyrody, to właściciel nieruchomości powinien uznać konieczność wprowadzenia prewencyjnych ograniczeń będących konsekwencją obowiązywania zasady wynikającej z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2021 r., IV SA/Wa 1794/20). To Gmina realizuje planistyczną wizję terenu, wyznaczając kolejne etapy procedury planistycznej (studium, a następnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) – a nie mieszkańcy, których udział jest doradczy, a nie wiodący. Jednak, jak to już wspomniano, na styku interesu publicznego i prywatnego musi się to odbywać z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz z poszanowaniem dedykowanych temu zagadnieniu przepisów prawnych. Argumentacja skarżących koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu obejmującego ich własność. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżących nie decyduje jeszcze o naruszeniu prawa własności czy jakichkolwiek innych przepisów prawa. Z mocy przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, zaś zaskarżona uchwała została podjęta po rozważeniu wszystkich interesów indywidualnych i publicznego, w wyniku czego przyjęto, że wprowadzenie ładu przestrzennego może być zrealizowane jedynie poprzez przyjęte ustalenia planistyczne.
Zasadą polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się, zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą rozwoju zrównoważonego. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć. Zarówno "ład przestrzenny", jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (art. 2 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej, a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości. Okoliczność, że dla części działek skarżących wprowadzono zakaz lokalizacji budynków, nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Fakt położenia części działek skarżących po tej samej stronie ul. [...], co dalsze sąsiednie grunty rolne R2, objęte innym planem gdzie dopuszczono rozległe niezabudowane tereny zielone objęte obszarem "Kolna Obszar Łąkowy", dla których wprowadzono zakaz zabudowy, w ocenie Sądu, wskazuje na adekwatne i proporcjonalne ustalenia planistyczne, połączone z poszanowaniem granic władztwa planistycznego gminy. Uwarunkowanie faktyczne występujące na obszarze, dla którego został sporządzony plan miejscowy, związane z obszarami zielonymi bez możliwości ich zabudowy, zostało przeanalizowane w toku sporządzania zaskarżonej uchwały. Organ nie naruszył też zasady proporcjonalności, o której wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyroki TK: z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4 poz. 78; z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r. nr 1 poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej fragmentów działek skarżących plan kontynuuje ochronę zieleni, co nie wykracza poza ramy ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ nie naruszył też określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości przez wyłączenie działki skarżących z zabudowy, bowiem zakaz lokalizacji budynków obejmuje także inne działki po tej samej stronie ul. [...]. Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Podsumowując Sąd stwierdził, że wszystkie powyższe rozważania oraz stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi w niniejszej sprawie. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach prawa i przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności MPZP w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia obszaru obejmującego działki nr [...], [...] i [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez wadliwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że postanowienia MPZP zgodne są z ustaleniami obowiązującego Studium, mimo wskazanych przez skarżących sprzeczności między planem zagospodarowania przestrzennego, a ustaleniami Studium;
- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie, w jakim stwierdzono, że przy uchwalaniu planu miejscowego nie doszło do naruszenia zasad jego sporządzania, pomimo że plan narusza postanowienia Studium, ponieważ w Studium nieruchomość skarżących kasacyjnie, tj. działki nr [...], [...] i [...], przylegające do ul. [...] w Krakowie, leżą częściowo w obszarze przeznaczonym na cele zabudowy mieszkaniowej, zaś w planie całość tego obszaru (uniemożliwiająca jakąkolwiek zabudowę) została przeznaczona na tereny zieleni w parku krajobrazowym, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w parku krajobrazowym, co powoduje, że plan nie jest zgodny ze Studium i stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stwierdza, że uchwalając plan Rada Miasta nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego i nie naruszyła prawa własności skarżących do nieruchomości.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim na podstawie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1, a także art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie stwierdzono nieważności planu miejscowego w zaskarżonej część (tj. w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia obszaru obejmującego działki nr [...], [...] i [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]) i, uznając, że przy uchwalaniu planu nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, w sposób istotny trybu jego sporządzania, pomimo że doszło do naruszenia tych zasad i trybu, co stanowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim oddalono skargę; a nadto sporządzenia uzasadnienia wyroku, które nie zawiera odniesienia się do podniesionych przez skarżących zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a przez to uniemożliwia pełną kontrolę kasacyjną orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W skardze kasacyjnej trafnie wywiedziono, że w odniesieniu do części ww. działek MPZP nie jest zgodny z ustaleniami Studium, pomimo tego, że co do zasady Sąd I instancji niewadliwie powołał się na istotę Studium. W tym zakresie należy jedynie przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Jednak należy wskazać, że nie w każdej sprawie tego rodzaju stanowisko będzie wystarczające do stwierdzenia zgodności MPZP ze Studium. Przy tej ocenie nie można bowiem pominąć samej treści Studium, a zatem stopnia jego szczegółowości (por. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., II OSK 1838/22). W okolicznościach niniejszej sprawy, w odniesieniu do nieruchomości skarżących Studium zawiera zaś taki stopień szczegółowości jeśli chodzi o sposób przeznaczenia terenu, że istnieją podstawy do oceny pod kątem, czy doszło do istotnego naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli w MPZP przyjęto ustalenia w sposób oczywisty niezgodne z ustaleniami Studium, to z tej przyczyny Sąd I instancji powinien rozważyć, czy istnieją podstawy do uwzględnienia skargi "zwykłej" (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) – por. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., II OSK 130/23.
Mając właśnie na względzie treść Studium, na którą powołał się Sąd I instancji i charakter tego aktu polityki przestrzennej Gminy Kraków, należy wskazać, że w ogólności Studium przewiduje przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne jeśli chodzi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN. Zgodnie ze Studium funkcja podstawowa tego terenu to zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe). Zasadniczo Sąd I instancji powinien zwrócić uwagę, że wiodące znaczenie w procesie interpretacji norm planu odnoszących się do działek skarżących, ma kwestia ich zgodności z regulacjami Studium przewidującymi funkcję podstawową tego terenu. Na tle tej treści Studium (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r., Nr CXII/1700/14, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa) wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2019 r. o sygn. akt II OSK 2795/17. Ocenę tą w pełni popiera skład Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Otóż treść obowiązującego Studium wskazuje, że co prawda w zakresie funkcji dopuszczalnej możliwe jest przeznaczenie części terenów MN między innymi pod zieleń urządzoną i nieurządzoną, jednakże w tym miejscu Studium mowa jest o terenach miejskich, a nie terenach prywatnych. Wskazuje na to redakcja treści Studium, które w ramach funkcji dopuszczalnej, wymienia inwestycje celu publicznego. Ponadto w zakresie zieleni Studium wymienia zieleń w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przedmiotowe wyliczenie nie ma wprawdzie charakteru zamkniętego, jednakże inne formy zieleni, o których mowa jest w studium, również powinny mieć publiczny charakter. Taką też interpretację treści Studium tylko potwierdza rysunek Studium, na którym wyraźnie części ww. działek skarżących objęto granicami terenu do zainwestowania.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – zawierają usprawiedliwione podstawy.
Przedstawiona powyżej ocena uprawnia zaś do uwzględnienia także kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Kwestia tzw. "władztwa planistycznego" oznacza, że działanie organu planistycznego nie może być dowolne i musi zawierać się w granicach obowiązującego prawa. Ocena co do niezgodności MPZP ze Studium musi zaś prowadzić do stwierdzenia, że uchwalenie MPZP nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy, co także uprawnia do stwierdzenia, że MPZP narusza prawo własności skarżących. Jednak w tym zakresie – jeśli chodzi o kwestię naruszenia prawa własności, które nie jest prawem absolutnym – w kontekście wad z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wymagane jest dokonanie oceny z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, wywodzonej m.in. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepisy obowiązującego prawa przyznają organowi gminy uprawnienie do władczej ingerencji w prawo własności, co oczywiście wymaga uzasadnienia i jest wynikiem procesu wyważania różnych grup interesów w ramach obowiązującej zasady zróżnicowanego rozwoju oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Przy ocenie dopuszczalnego prawem stopnia ingerencji w prawo własności w okolicznościach niniejszej sprawy może mieć znaczenie, że innym planem miejscowym większą część działek skarżących organ planistyczny przeznaczył już pod tereny zielone bez prawa do zabudowy. Należy pamiętać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym akcentuje bowiem potrzebę uwzględnienia przy planowaniu przestrzennym m.in. prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) i formułuje wyraźnie prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, oczywiście w ograniczonym prawnie zakresie (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Konstytucyjnie jest to bowiem istotne zagadnienie prawne. Własność to jeden z filarów społeczno-gospodarczych ważnych dla funkcjonowania w ogólność Państwa. Dlatego Sąd I instancji powinien w okolicznościach niniejszej sprawy ocenić, czy w niniejszej sprawie w wyniku uchwalenia MPZP doszło do nieuprawnionej ingerencji w przysługujące skarżącym prawo własności. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest bowiem wystarczające zasłanianie się treścią opinii i uzgodnienia RDOŚ. Tego rodzaju organ w procedurze planistycznej nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalenia konkretnego przeznaczenia określonego obszaru objętego projektem planu miejscowego, ponieważ w takim przypadku wkraczałby bez umocowania ustawowego w tzw. władztwo planistyczne gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego. Nadto należy pamiętać, że organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest związany wydaną opinią w przedmiocie rozwiązań przyjętych w projekcie. Jeżeli zaś RDOŚ niewątpliwie wskazał na "jakieś" zagrożenia przeznaczenia części działek skarżących jako zabudowy jednorodzinnej pod kątem negatywnego wpływu na teren Parku Krajobrazowego Bielańsko-Tynieckiego oraz obszar Natura 2000, a mianowicie na kwestie: wpływu zabudowy na obniżenie wód gruntowych, zachowania połączeń ekologicznych oraz negatywnego wpływu na sąsiedni obszar Natura 2000, to należy pamiętać, że organ planistyczny powinien dokonać stosownej analizy terenu nieruchomości skarżących także pod kątem tego, czy np. istnieje jakiś sposób, który pomimo możliwości zabudowy jednorodzinnej, jednak nie będzie miał negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku krajobrazowego, o jakim mowa w art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, w tym np. nie będzie powodował obniżenia poziomu wód gruntowych; a jeżeli chodzi o kwestię zachowania korytarza ekologicznego (oddzielenia zabudowy od terenu Parku Krajobrazowego), to należy rozważyć, czy np. nie będzie w tym zakresie wystarczające skorzystanie z treści Studium w odniesieniu do przeznaczenia podstawowego i niejako wymuszenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez stosowną lokalizację zieleni towarzyszącej zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe) tak aby zrealizować cele ochronne Parku Krajobrazowego. Odnośnie zaś obszaru Natura 2000 to uzgodnienie RDOŚ jest wiążące o ile w istocie treść planu miejscowego miałaby powodować znaczące oddziaływanie na obszar Natura 2000 (patrz: art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), a tym samym organ planistyczny także i w tym zakresie musi ocenić, czy w istocie istnieje taki sposób zabudowy jednorodzinnej na działkach skarżących, który nie powoduje znaczącego oddziaływania na teren Natura 2000. Tym bardziej, że nie można niejako z założenia przyjąć, że każda zabudowa jednorodzinna może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Poza tym właśnie temu służy opiniowanie i uzgadnianie projektu planu miejscowego, aby możliwym było wypracowanie określonego konsensu z jednej strony między możliwym sposobem zagospodarowania terenu, a istniejącymi dobrami podlegającymi ochronie np. z punktu widzenia ochrony przyrody.
W konsekwencji przedstawionego powyżej wywodu, także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1, a także art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. – zawiera usprawiedliwione podstawy. Istnieją bowiem argumenty prawne, że co najmniej przedwcześnie Sąd I instancji zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę "zwykłą".
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania co do kierunku wykładni treści Studium i konieczności uwzględnienie różnych grup interesów, w tym na ile organ planistyczny należycie rozważył czy rzeczywiście istnieją obiektywne przeszkody do przeznaczenia części nieruchomości skarżących pod zabudowę jednorodzinną.
Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.