Pełny tekst orzeczenia II OSK 1209/24

II OSK 1209/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1314/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-12-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, rt. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4. art. 151 a § 2, art. 184 wzw. zart. 182 § 2a;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1314/23 w sprawie ze sprzeciwu A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2023 r. znak: WI-I.7840.5.123.2022.SA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 grudnia 2023 r., II SA/Kr 1314/23, oddalił sprzeciw A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, inwestor) od decyzji Wojewody Małopolskiego z 13 września 2023 r. znak: WI-I.7840.5.123.2022.SA, którą po rozpatrzeniu odwołania J. G. (dalej: odwołujący się) uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 428/2016 z 25 lutego 2016 r. znak: AU-01-2.6740.1.2071.2015.JKU zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego p.n.: Budowa budynku mieszkalno-usługowego, wielorodzinnego, z garażem podziemnym (2 kondygnacje), wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, utwardzonymi dojściami i dojazdem, likwidacją istniejących zjazdów i przewodów instalacji: wod.-kan., gaz, elektrycznej, zabezpieczeniem kolizji sieci technicznej, rozbiórką istniejących budynków przemysłowych, nadbudową kominów budynku sąsiedniego na działce nr [...] obr. [...] oraz budową zjazdu publicznego z działki nr [...] na działkę nr [...] i [...], obr. [...], przy ul. [...] w K. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ze względu na wniesienie odwołania przez osobę do tego nieuprawnioną, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.);
2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia sprzeciwu przez Sąd I instancji, mimo że organ rozpatrujący odwołanie wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ze względu na wniesienie odwołania przez osobę nieposiadającą do tego niezbędnej legitymacji prawnej;
b) art. 153 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organy administracyjne były w niniejszej sprawie związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio wydanych wyrokach przez sądy administracyjne pomimo tego, że po wydaniu przedmiotowych orzeczeń doszło do zmiany przepisów zasadniczych dla ustalania kręgu stron postępowania w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę;
c) art. 64e p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że poza zakresem kognicji Sądu I instancji było w niniejszej sprawie dokonanie oceny czy odwołanie zostało złożone przez osobę, której powinien przysługiwać status strony przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem czy złożone odwołanie było prawnie skuteczne;
d) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie i pozostawienie ich bez rozpatrzenia, podczas gdy ich rozpoznanie było w niniejszej sprawie zasadnicze i wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie wykraczało poza zakres kognicji określony w art. 64e p.p.s.a. ani też nie naruszało zasady związania wyrokami wyrażonej w art. 153 p.p.s.a.;
e) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 151 oraz 153 i 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w sposób nieprawidłowy i bezzasadne oddalenie sprzeciwu pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.,
co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Stosownie zaś do art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala bowiem organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.).
W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 p.p.s.a.), zaś art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., II OSK 2510/22). W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd II instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że inwestor zarówno w sprzeciwie jak i w przedmiotowej skardze kasacyjnej próbuje podważać stanowisko wyrażone przez sądy administracyjne w uprzednio zapadłych w sprawie prawomocnych wyrokach, w których przesądzono o przymiocie odwołującego się jako strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zdaje się zupełnie pomijać okoliczności, z uwagi na które Wojewoda wydał zaskarżoną obecnie decyzję, a które to okoliczności zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dostrzeżone przez organ odwoławczy podczas analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jak i uzupełnionego, m.in. przez inwestora, po zapadłych w sprawie wyrokach.
Dokonując oceny prawidłowości wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w granicach objętych zarzutami skargi kasacyjnej, należało mieć na względzie, że obecnie kontrolowana decyzja Wojewody z 13 września 2023 r., wydana została po wydaniu w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 28 czerwca 2022 r., II OSK 2833/19, którym oddalono skargę kasacyjną inwestora od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1153/16. Wyrokiem tym uchylono decyzję Wojewody z 20 lipca 2016 r. umarzającą postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "organ nie może uznać, że tylko zacienianie nielegalne (niedozwolone) kreuje po stronie właściciela tego mieszkania przymiot strony. Fakt taki (zacieniania niedozwolonego) powinien być powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie można przyjąć, że stroną postępowania administracyjnego są tylko te podmioty, które skutecznie mogą doprowadzić do eliminacji wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę jest właściciel nieruchomości będący w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, choćby oddziaływanie to nie naruszało żadnych regulacji i właściciel ten na przyszłość oddziaływanie to musiał znosić. Nie pozbawia go to jednak przymiotu strony, a co za tym idzie samej możności kontroli procesu oceny legalności decyzji wydawanych w postępowaniu administracyjnych i możliwości kwestionowania tej legalności czy to przed organem II instancji czy przed sądem". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego sprawie II OSK 2833/19 wskazał, że odwołujący się "powołując się na wyniki przedłożonej ekspertyzy, podważa w odwołaniu wnioski projektanta odnośnie dopuszczalnego rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych stopnia zacienienia lokalu, co uzasadniało zapewnienie skarżącemu [odwołującemu się] udziału w postępowaniu w celu ochrony swojego interesu prawnego. Ocena, czy została, czy też nie, naruszona norma wynikająca z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych powinna zostać dokonana w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w którym organ odwoławczy ma obowiązek dokonać oceny przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie zgodności z przepisami technicznymi. [...] Definitywne ustalenia w kwestii braku przymiotu skarżącego [odwołującego się] strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ odwoławczy oparł w szczególności na wynikach analizy nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynkach znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, pozyskanej na podstawie art. 136 k.p.a., i przedłożonej przez samego projektanta, natomiast wyników tej analizy organ nie skonfrontował z ekspertyzą dostarczoną przez skarżącego [odwołującego się], wskazującą na odmienne ustalenia co do zgodności projektu budowlanego z warunkami technicznymi w zakresie spełnienia wymaganych norm czasu nasłonecznienia, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego." W uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji Wojewoda wskazał, że kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku z 11 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1153/16, i analizując przedstawione przez odwołującego się oraz inwestora ekspertyzy dotyczące nasłonecznienia lokali mieszkalnych, stwierdził (na podstawie aktualnych informacji z mapy ewidencyjnej i rejestru gruntów oraz ksiąg wieczystych założonych dla działki nr [...]) istotne zmiany na mapie do celów projektowych, które wynikały z tego, że pierwotnie działka nr [...], znajdująca się obszarze oddziaływania inwestycji, uległa scaleniu z innymi działkami i podziałowi, skutkiem czego powstała działka m.in. nr [...]. Na działce tej zrealizowano nowy budynek mieszkalny wielorodzinny, którego właściciele zacienianych lokali mieszkalnych, bądź reprezentujący ich Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej – powinni mieć zapewniony udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę, by zapewnić prawidłowy jego przebieg. Ze względu na powyższe Wojewoda uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji powinien rozszerzyć krąg postępowania, tj. ustalić aktualnych właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców działki nr [...] (zabudowanej obecnie budynkiem wielorodzinnym), znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Sprawa winna być rozpatrzona w toku ponownie przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa postępowania. Organ ten zweryfikuje krąg stron tego postępowania w oparciu o zaktualizowany obszar oddziaływania inwestycji, określony na podstawie uzupełnionego projektu budowlanego oraz umożliwi zapoznanie się z przedmiotem sprawy i wypowiedzenie się wszystkim stronom i odniesie się do ich uwag. Wojewoda wskazał, że wnikliwa analiza materiału dowodowego wykazała brak możliwości rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i obligowała do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący kasacyjnie błędnie powołuje, jako mający być naruszonym art. 151 p.p.s.a., który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Wskazany przepis stanowi o oddaleniu skargi na decyzję lub postanowienie, ale nie ma on zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym aspekcie w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów art. 151a p.p.s.a. Uwzględnienie bądź oddalenie sprzeciwu następuje bowiem odpowiednio na podstawie art. 151a § 1 oraz art. 151a § 2 p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku wyraźnie przywoływano reguły rozpoznawania sprzeciwu i orzekania w sprawach wywołanych jego wniesieniem, wyraźnie także wskazano podstawę wyrokowania, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie winien zatem postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone bądź też wskazać na naruszenie art. 151a § 1 p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 151 p.p.s.a., jednakże z uwagi na okoliczność, że powołany przepis powiązany został z naruszeniem art. 64e p.p.s.a. w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., polegającym w ocenie skarżącego kasacyjnie na błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia sprzeciwu przez Sąd I instancji uznać należało, że dotyczy on art. 151a § 2 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach miał podstawy, aby wydać decyzję kasatoryjną była prawidłowa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił dlaczego zaaprobował stanowisko Wojewody, który uznał, że okoliczność, iż odwołujący nie był stroną w postępowaniu przed organem I instancji oznacza, że organ II instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, nie mógł przeprowadzać postępowania co do istoty sprawy za organ I instancji. Tak więc w sytuacji, kiedy organ II instancji w postępowaniu odwoławczym uznał – czy to samodzielnie, czy w wyniku uprzedniej kontroli sądowej – że osobie, która zainicjowała postępowanie odwoławcze przymiot strony przysługuje, to w sytuacji kiedy osoba ta nie była stroną w postępowaniu przed organem I instancji, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jest uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zauważenia również wymaga, że twierdzenie skarżącego kasacyjnie, iż organ rozpatrujący odwołanie wydał decyzję kasacyjną zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na wniesienie odwołania przez osobę nieposiadającą do tego niezbędnej legitymacji prawnej jest – na co wskazano już powyżej – próbą podważenia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1153/16, utrzymanym w mocy w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2022 r., II OSK 2833/19. Z uwagi zaś na powyższe, uznać należało, że zarzut oznaczony przez skarżącego kasacyjnie jako zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ze względu na wniesienie odwołania przez osobę do tego nieuprawnioną, jest bezzasadny.
Także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. okazał się chybiony. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Zasadnie zatem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że zarówno organ jak i sąd związane były na mocy art. 153 p.p.s.a. poglądami prawnymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1153/16 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2022 r., II OSK 2833/19. Podkreślenia wymaga, że ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym. Wprawdzie ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli spowoduje to, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, które powstały po wydaniu orzeczenia sądowego, niemniej jednak w niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo budowlane sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r. Z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) wynika, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. A contrario w stosunku do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej zastosowanie mają przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu po nowelizacji. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 9 października 2015 r. w związku z wnioskiem inwestora i niezakończone przed 19 września 2020 r. W uwagi na fakt, że wyrokiem z 11 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1153/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z 20 lipca 2016 r. umarzającą postępowanie odwoławcze a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2022 r., II OSK 2833/19 oddalił skargę kasacyjną inwestora od powyższego wyroku, to sprawa wróciła do Wojewody. Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda orzekał zatem nadal w postępowaniu wszczętym w 2015 r. i niezakończonym przed 19 września 2020 r. oraz będąc zobowiązanym do zastosowania się do wytycznych zawartych w powyższych wyrokach. Z uzasadnień obydwu wyroków wynika zaś, że przymiot odwołującego się jako strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę został przesądzony. Z uwagi na powyższe, również zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., mającego polegać na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów zawartych w sprzeciwie i pozostawienie ich bez rozpatrzenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w ramach zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Skarżący kasacyjnie zdaje się bowiem nie dostrzegać odrębnych zasad rządzących się kontrolą sądowoadministracyjną inicjowaną sprzeciwem. Art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a, w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 1387/24). Sąd I instancji nie był zatem uprawniony do wychodzenia poza ten ściśle określony zakres kontroli.
Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku było wadliwe z uwagi na brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej wszystkich podniesionych w sprzeciwie zarzutów. Wyjaśnienia wymaga, że okoliczność, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w skardze (sprzeciwie), może wprawdzie stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., I GSK 1172/09). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się szczegółowo do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, doszło lub nie do naruszenia prawa wskazanego w skardze (sprzeciwie). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r., I OSK 3093/18). Samo twierdzenie strony, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi (sprzeciwu) nie oznacza a priori konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powołany przepis ma charakter ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Jego naruszenie miałoby miejsce wtedy, gdyby Sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi (sprzeciwu) aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji bądź zastosował środki nieznane ustawie (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., I OSK 2014/19). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji nie zaistniała. Zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji Wojewody. Sąd I instancji przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być bowiem utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego podkreślić należy, że powołany przepis wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok, który jest kwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.