Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II OSK 1189/20

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Łd 368/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
Art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a i lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1360
Art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Dnia 21 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2023 r. nr SKO.4150.35.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia 12 grudnia 2022 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 stycznia 2023 r., nr SKO.4150.35.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie jako: "k.p.a") i art. 59, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z 12 grudnia 2022 r., znak: [...], odmawiającą P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną oraz magazynami energii na działce nr [...] położonej w obr. P., gm. K..
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
P. Sp. z o.o. reprezentowana przez B. B. - prokurenta spółki, wnioskiem z dnia 30 września 2022 r. zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną oraz magazynami energii, na działce nr [...] położonej w obr. P., gm. K.. Działka, na której planowana jest inwestycja, ma powierzchnię ok. 3,78 ha. Projektowana inwestycja zajmować będzie część powierzchni przedmiotowej działki, tj. 2,5 ha, której granice wskazano w załączniku graficznym do wniosku. We wniosku zaznaczono również, iż teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej.
W dniu 25 października 2022 r. Burmistrz K. wezwał inwestora do modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez objęcie wnioskiem całej powierzchni działki inwestycyjnej, dołączenie do wniosku ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmującej realizację planowanego przedsięwzięcia w odniesieniu do powierzchni całej działki ewidencyjnej nr [...] oraz przez przedłożenie stosownego dokumentu wydanego przez zarządcę sieci elektroenergetycznej potwierdzającego, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie energii elektrycznej będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor w piśmie z dnia 4 listopada 2022 r. wskazał, iż jest ono pozbawione podstaw prawnych. W aktualnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest bowiem nie dla działki inwestycyjnej, tylko dla terenu inwestycji, który może stanowić jedną konkretną działkę inwestycyjną, kilka działek, jak również część działki inwestycyjnej. Do swojego pisma inwestor załączył oświadczenie P. S.A. z dnia 4 października 2022 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej.
Decyzją z dnia 12 grudnia 2022 r. Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez stronę skarżącą inwestycji. Organ pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał iż brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Pomimo wezwania do modyfikacji wniosku w zakresie terenu, którego wniosek dotyczy, wnioskodawca nie objął wnioskiem całej działki ewidencyjnej nr [...]. Przedstawione przez inwestora wyjaśnienia pozostały bez wpływu na stanowisko organu. Ponadto wnioskodawca przy piśmie z dnia 4 listopada 2022 r. przedłożył dokument wydany w dniu 4 października 2022 r. (przed dniem wezwania dokonanego przez Urząd) przez [...] S.A. pn. "Oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej". Zdaniem organu przedstawiony dokument nie gwarantuje dostaw energii dla planowanego obiektu, odnosi się do przyłączenia do sieci [...] S.A. źródeł wytwórczych.
Wreszcie, w ocenie organu pierwszej instancji, decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, gdyż do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono decyzji środowiskowej dotyczącej powierzchni całej działki ewidencyjnej nr [...]. Dołączona do wniosku decyzja Burmistrza K. z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy również części działki nr [...], tj. powierzchni ok. 2,5 ha. Potwierdzeniem dla powyższego jest załącznik graficzny do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, na którym wnioskodawca określił teren realizacji inwestycji, jako część działki nr [...]. W związku z tym, iż do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, w odniesieniu do powierzchni całej działki nr [...], nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia również w odniesieniu do powierzchni całej działki ewidencyjnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło podstaw do zakwestionowania decyzji organu pierwszej instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało ją w mocy. Na wstępie swoich rozważań Kolegium wskazało, iż planowane przedsięwzięcie niewątpliwie zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.), zatem planowana inwestycja nie wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnienie dostępu do drogi publicznej).
W ocenie Kolegium przeprowadzona przez organ pierwszej instancji ocena wymogów z art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p. wykazała, iż planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia warunku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., czyli warunku zgodności z przepisami odrębnymi. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczy bowiem fragmentu działki, czyli obszaru, którego nie można utożsamiać z "terenem inwestycji" w znaczeniu nadanym mu przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono decyzji środowiskowej wymaganej dla przedmiotowej inwestycji. W świetle stanowiska orzecznictwa, umowne wydzielenie przez inwestora części działki jako terenu przeznaczonego stricte pod planowaną inwestycję, nie ma znaczenia prawnego. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Biorąc zatem pod uwagę, że minimalny teren inwestycji to działka ewidencyjna, w ocenie Kolegium należy uznać, że z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy to cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia. Wynika to chociażby z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji inwestycji. W praktyce więc ustalenie warunków zabudowy dla całej działki nie wykluczałoby zgody na jej zabudowę także w pozostałej części.
W świetle powyższego nie można pominąć, iż stosownie do treści art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm., dalej jako: "u.o.o.ś.") dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie takiej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana inwestycja zaś zalicza się do przedsięwzięć, mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do treści § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn.zm, dalej jako: "r.p.z.o.ś."), gdyż teren inwestycji (nie objęty formami ochrony przyrody, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) ma powierzchnię większą niż 1 ha. Natomiast przez powierzchnię zabudowy w przypadku instalacji fotowoltalicznych należy uznać nie tylko powierzchnię rzutu paneli fotowoltalicznych, uwzględniającą ich nachylenie względem terenu, ale także powierzchnię zajmowaną przez wszelkiego rodzaju infrastrukturę towarzyszącą (np. drogi, parkingi, transformatory, falowniki) i pozostałe tereny przeznaczone do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem ogrodzenia, konstrukcji montażowych, inwerterów, linii kablowych. Dlatego też przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
W konsekwencji w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Skargę na powyższą decyzję złożył inwestor, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6, art. 61 ust. 5a, 6, 7 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że "teren" w rozumieniu ww. przepisów oznacza powierzchnię działki ewidencyjnej jako całości i nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku inwestora, podczas gdy:
- "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, a tym samym "teren" może stanowić zarówno całość działki ewidencyjnej jak i również wyodrębnioną za pomocą linii rozgraniczających część działki ewidencyjnej,
- nie jest wykluczone wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, a w niniejszej sprawie taka możliwość występuje;
2) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. i § 3 ust. 1 pkt 54 r.p.z.o.ś. poprzez:
- uznanie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby sprzeczne z przepisami odrębnymi (w tym przepisami u.o.o.ś.), podczas gdy inwestycja, której dotyczy wniosek stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, dla którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach;
- uznanie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach musi zostać wydana dla obszaru całej działki ewidencyjnej (a nie jej części), a tym samym uzyskana przez inwestora decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia 10 sierpnia 2022 dotycząca części działki nr [...] obręb P. o powierzchni ok. 2,5 ha nie umożliwia uzyskania warunków zabudowy dla tak określonego terenu inwestycji.
Ponadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów stawianych decyzji Burmistrza K. w treści odwołania, w sytuacji, gdy podniesienie zarzutów obliguje organ do rozważenia ich zasadności i odniesienia się do nich w treści uzasadnienia decyzji, zaś brak odniesienia się do nich świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w świetle aktualnego stanu prawnego i poglądów orzecznictwa, niezasadne jest stanowisko, iż niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla fragmentu działki. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art.61 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. W przepisach tych jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka".
Wykładnia przepisów u.p.z.p., umożliwiająca wydanie decyzji dla części działki ewidencyjnej, wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021, poz.1986), która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Nowelizacja wprowadziła do art. 61 kolejny ustęp - ust. 5a - zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca, jak wyjaśnił NSA w wyroku z 15.02.2022 r. (Il OSK 712/21), konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Z kolei § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu".
W konsekwencji tej nowelizacji wprowadzono oficjalny wzór formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Dokument ten wymaga wprost od inwestora deklaracji czy inwestycja będzie realizowana na całości czy na części działki ewidencyjnej. Z racji, że wniosek o wydanie warunków inwestycji został złożony po 1 stycznia 2022 r., należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy Rozporządzenia w zmienionym brzmieniu. Potwierdza to sama treść złożonego wniosku, w którym została zaznaczona rubryka, że teren działki obejmuje część działki ewidencyjnej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.
Z uwagi na powyższą argumentację, w ocenie skarżącego, usprawiedliwiona jest taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce. W przedmiotowej sprawie o naruszeniu przepisów odrębnych nie może być mowy.
Inwestor przed złożeniem wniosku o wydanie warunków zabudowy uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Decyzja Burmistrza K. nr [...] z dnia 10 sierpnia 2022 roku opatrzona klauzulą ostateczności została dołączona do wniosku o wydanie warunków zabudowy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana dla części działki [...] obręb P., o pow. 2,5 ha, a więc części nieruchomości do której inwestor posiada tytuł prawny. Określenie powierzchni przedsięwzięcia przekraczającej 1 ha determinowało zakwalifikowanie inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie SKO, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby przepisy u.o.o.ś. oraz przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem w żadnych z tych przepisów nie jest wskazane ograniczenie co do wydawania decyzji dla całego obszaru działek ewidencyjnych.
Zdaniem inwestora w przedmiotowej sprawie nie ma także żadnych podstaw do twierdzenia, że wydanie warunków zabudowy dla części działki nr [...] stanowiłoby obejście przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem zarówno na fragmencie działki wskazanym we wniosku (terenie inwestycji) jak i ja na pozostałej części powierzchni działki nr [...] występują wyłącznie grunty klas RIVa, RIVb i RV. Skoro na przedmiotowej nieruchomości nie występują grunty klas I - III to tym samym nie może być tutaj mowy o naruszeniu przepisów o ochronie gruntów rolnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie odnosi się do zarzutu postawionego w odwołaniu od decyzji Burmistrza K., który dotyczył niespełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p dotyczącego uzbrojenia terenu. Burmistrz K. odmawiając ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że przedstawiony przez inwestora dokument wydany przez [...] S.A. pn. "oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowalnego do sieci dystrybucyjnej" nie spełnia kryterium wskazanego w powołanym przepisie. Pomimo, że skarżący odniósł się zarówno do oceny przedmiotowego oświadczenia, jak i samej procedury uzyskiwania warunków przyłączenia na podstawie prawa energetycznego, SKO w żaden sposób nie ustosunkowało się do tych zarzutów i twierdzeń. Natomiast uzasadnienie decyzji powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym, czego jednak organ zaniechał.
W konsekwencji skarżący wniósł jak w petitum skargi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zgodnie z zarządzeniem z dnia 20 kwietnia 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej oraz uczestnik postępowania zostali wezwani do zajęcia stanowiska wobec powyższego wniosku organu administracji – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem uznania, iż wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Powyższe wezwania zostały doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej oraz uczestnikowi postępowania w dniu 27 kwietnia 2023 r. Zarówno strona skarżąca, jak i uczestnik postępowania nie wyrazili stanowiska wobec wniosku organu we wskazanym wyżej terminie, zatem zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 czerwca 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2023 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. z 12 grudnia 2022 r., znak: [...], odmawiającą P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną oraz magazynami energii na działce nr [...] położonej w obr. P., gm. K.. Sąd, kontrolując legalność wskazanych decyzji, stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Treść powyższego przepisu obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, w wypadku kumulatywnego spełnienia przez zamierzenie budowlane wskazanych w nim przesłanek. Jak trafnie zauważyły organy administracji w niniejszej sprawie, planowana inwestycja należy do instalacji odnawialnego źródła energii, wobec czego nie wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Osią sporu w niniejszej sprawie jest kwestia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki geodezyjnej. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dominowało stanowisko, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana. Zgodnie z tym poglądem, teren inwestycji należało utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r., mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem. W orzeczeniach wydanych na kanwie tego przepisu wskazywano, że użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej.
Za takim rozumieniem przemawiały również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r., wynikał bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 - 8 rozporządzenia odnosiły się do pojęcia "działki". Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie mogło zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Wprawdzie w orzecznictwie dopuszczało się w przypadku większych działek określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Jednak wskazywano również, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Według powyższego poglądu taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie mógł być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Wreszcie wskazywano, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy, bądź w przypadku gdy część działki objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. II OSK 1189/20; wyroki WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 707/19; z dnia 9 sierpnia 2019 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 433/19, z dnia 27 września 2022 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 324/22; z dnia 15 marca 2023 r. w sprawie o sygn. II SA/Łd 955/22, dostępne, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: "CBOSA").
Powyższe rozstrzygnięcia dotyczyły jednak wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, złożonych jeszcze przed dniem 3 stycznia 2022 r., a więc przed nowelizacją art. 61 u.p.z.p., dokonaną ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Polega ona na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu".
Jak trafnie wskazano w skardze, nowelizacji uległy także przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w tym akcie prawnym ustawodawca odstąpił od posługiwania się pojęciem "działki budowlanej" na rzecz "terenu" i "frontu terenu".
W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, uwzględniający opisane powyżej zmiany aktów prawnych i w konsekwencji dopuszczający możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jeżeli teren inwestycyjny można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Treść art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. potwierdza, że mowa jest w nich o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Sposób sformułowania tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Także treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, wskazuje, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy (por. wyroki NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 964/23; z 14 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 1751/22; wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., sygn. II SA/Łd 173/23, publ. CBOSA).
W świetle powyższego stanowiska trudno zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez organy administracji w niniejszej sprawie. Inwestor złożył bowiem wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w załączniku graficznym do wniosku wskazał dokładnie czerwoną linią przerywaną granice terenu objętego wnioskiem, rozróżniając je od granic działki objętej planowaną inwestycją. Możliwe jest zatem jednoznaczne wyodrębnienie terenu, dla którego ma nastąpić ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż jednym z atrybutów prawa własności, stosownie do treści art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360) jest korzystanie z rzeczy, w tym nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa tyle tylko, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Rozwinięciem tej zasady jest regulacja zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w myśl której każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Należy przez to rozumieć również zabudowanie wyłącznie części działki, o ile nie zmierza ono do obejścia prawa. Dlatego też, w ocenie Sądu, organy administracji w niniejszej sprawie przyjęły niewłaściwą wykładnię pojęcia "terenu" i błędnie uznały, iż nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej jedynie część działki ewidencyjnej.
W konsekwencji należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczająca jest decyzja środowiskowa obejmująca tylko część działki ewidencyjnej. W niniejszej sprawie inwestor załączył do wniosku decyzję Burmistrza K. z dnia 10 sierpnia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą oraz magazynami energii na działce nr ewid. [...] w obr. P., gm. K.. Nie było zatem podstaw do żądania uzupełnienia wniosku o kolejną decyzję środowiskową. Należy podkreślić, iż w przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi kryterium decydującym o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej jest powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia faktycznie zajęta pod zabudowę, przeznaczona do faktycznego przekształcenia nie zaś powierzchnia działki, na której ma być realizowana inwestycja.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią powyższe rozważania, w szczególności przedstawioną przez Sąd wykładnię pojęcia "terenu" i wezmą pod uwagę, iż w aktualnym stanie prawnym możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, obejmującej jedynie część działki inwestycyjnej. Ponadto organy ponownie ocenią oświadczenie [...], dołączone do pisma inwestora z dnia 4 listopada 2022 r. Burmistrz K. w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż powyższe oświadczenie nie gwarantuje dostaw energii dla planowanego obiektu. Pomimo podniesionych przez inwestora zarzutów, Kolegium nie wskazało, czy podziela argumenty organu pierwszej instancji. Nawet mimo uznania, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy winien odnieść do wyraźnych zarzutów skarżącego wskazanych w odwołaniu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zbadają również, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.