II OSK 1181/24

II OSK 1181/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
IV SA/Po 1/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 1/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.430.2090.145.2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 1/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, dalej także: "SKO", z dnia 16 listopada 2023 r., nr SKO.430.2090.145.2023, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
a) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dalej także: "u.o.g.r,l.", poprzez błędne ich zastosowanie i całkowicie dowolne przyjęcie, że występowanie na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy gruntów rolnych klasy V i VI uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż uzgodnienie to stanowiłoby naruszenie celów ochrony gruntów rolnych wynikających z podczas gdy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o najniższych klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze jest zgodna z ww. przepisami u.o.g.r.l. i pozostaje bez szkody dla sąsiednich gruntów rolnych;
b) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe przyjęcie, że organy administracji prawidłowo odmówiły skarżącej działającej jak właściciel (dzierżawcy) ustalenia warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu na którym występują grunty rolne klasy V i VI, niewymagające uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze co doprowadziło do naruszenia prawa własności;
c) art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w swoich rozważaniach Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 201 8 r, sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U.UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r, z póżn, zm.) jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy skarżone postanowienia zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, jak i Starosty Kościańskiego, naruszają art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art 80 K.p.a. a naruszenie to polegało na:
- błędnym ustaleniu stanu faktycznego oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a nadto przepisów i ratio legis oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r, w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych w odniesieniu do występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, a w konsekwencji całkowicie dowolnym przyjęciu przez organy administracyjne, iż występowanie na terenie objętym o ustalenie warunków zabudowy gruntów rolnych klasy V i VI uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o najniższych klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze jest zgodna z przepisami u.o,g.r.l. i określonymi przez nią celami ochrony gruntów rolnych, a realizacja inwestycji wspiera rozwój odnawialnych źródeł energii, który uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa;
- błędnym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu przez organy administracji, że budowa farmy fotowoltaicznej wyłącza dalsze rolnicze wykorzystanie terenu, podczas gdy realizacja przedmiotowej inwestycji prowadzi tylko w sensie formalnym do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, bowiem teren pod panelami fotowoltaicznymi pozostaje czynny biologicznie oraz może być wykorzystywany rolniczo, a posadowienie paneli na gruncie nie wiąże się z budową żadnych fundamentów i instalacja ta nie jest trwale związana z gruntem;
- błędnym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu przez organy administracyjne, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występują wyłącznie grunty rolne, podczas gdy bezpośrednio na wschód od działki o nr [...] występuje zabudowa mieszkaniowa wsi [...], więc realizacja przedsięwzięcia nie narusza rolniczego ładu przestrzennego, zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej i nie powoduje wymieszania funkcji rolniczej z nierolniczą.
b) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy skarżone postanowienia zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, jak i Starosty Kościańskiego, naruszają 124 § 2 K.p.a. oraz art.107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak racjonalnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, ograniczając swoje ustalenia do stwierdzeń ogólnych, które w żaden sposób nie uzasadniają, iż doszło do właściwego wyważenia interesu publicznego z prywatnym z perspektywy ochrony gruntów rolnych, co rodzi wątpliwości co do zasadności, logiki i zgodności z prawem tych rozstrzygnięć;
e) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy skarżone postanowienia zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie, jak i Starosty Kościańskiego, naruszają art. 8 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej wbrew in dubio pro libertate oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich, co stanowi przejaw braku kierowania sig przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i podważa tym samym dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz uchylenie postanowienia Starosty Kościańskiego z dnia 10 października 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Poznaniu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodujemy Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne ich zastosowanie i całkowicie dowolne przyjęcie, że występowanie na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy gruntów rolnych klasy V i VI uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p.", decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, dalej także: "u.g.n.". Stosownie zaś do art. 92 ust. 2 u.g.n., za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jest bezsporne, że uzgodnienie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona. o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l., dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18).
Z uwagi na treść opisu naruszenia omawianego zarzutu należy najpierw doprecyzować, na czym polega obowiązek organu działającego w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne polega na tym, że norma prawna nie wyznacza jednoznacznie faktów, pozostawiając jego określenie organowi administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że ustalenie znaczenia norm nieostrych następuje w odniesieniu do konkretnej sprawy w procesie wykładni prawa, a uznanie pojawia się dopiero w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych. Uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne" UMK, Toruń 1983, s. 63; Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 68 i 582).
Pamiętać należy, że czym innym jest swobodna ocena materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), a co za tym idzie wymóg pozbawionej dowolności oceny materiału dowodowego, a czym innym uznanie administracyjne. Uznanie administracyjne będące instytucją materialnoprawną związane jest z luzem decyzyjnym przyznanym organowi administracji publicznej, w którym organ ten przy zaistnieniu przesłanek przyznania uprawnienia oraz braku przesłanek negatywnych, może to uprawnienie przyznać, ale nie jest do tego zobowiązany, tak jak w przypadku decyzji o charakterze związanym (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 52—66; Barbara Adamiak/ Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 582-583).
W art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie wskazano konkretnych okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę w trakcie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ uzgodnieniowy.
W orzecznictwie, na tle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zauważono, że niewskazanie w ustawie konkretnych okoliczności, z którymi należy wiązać dopuszczalność podjęcia wnioskowanych przez inwestora działań, wynika z założenia, na którym oparł się ustawodawca, że dozwolony przedmiot, sposób, czy też zasięg działań przy zabytku jest uzależniony od oceny, czy zgłaszane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z celami wyznaczonymi w ustawie oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu (w przywołanym przypadku organu konserwatorskiego). Jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny, czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompetencji wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11, ONSA i wsa 2013/4/64).
Skoro zatem postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, uprawniona jest teza, według której, przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną gruntów rolnych i leśnych a słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 1 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3171/18).
Organ uzgadniający, wyrażając swoje wiążące w sprawie stanowisko, nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa. Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08).
Celem uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt i 2 u.o.g.r.l.).
Organ uzgadniający (starosta), biorąc pod uwagę stan faktyczny na danym terenie i obowiązek ochrony gruntów rolnych, który polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), może odmówić uzgodnienia takiej decyzji, nawet gdy dotyczy ona gruntów rolnych klas innych niż I-III. To, że właściciel nieruchomości występuje o warunki zabudowy działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że musi takie warunki zabudowy uzyskać, gdyż organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 34/17 oraz 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1528/21).
Warto również przypomnieć wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18, w którym zwrócono uwagę, iż uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., ma więc szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Nadto w tym wyroku zaakcentowano, że ochrona przewidziana w art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. dotyczy wszystkich gruntów rolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, zaś celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.
Wybór rozstrzygnięcia nie oznaczał zatem swobody organu w odczytaniu norm art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako norm, według których, występowanie na terenie objętym wnioskiem gruntów rolnych klasy V i VI uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Od razu konieczne jest spostrzeżenie, że dokonując wykładni przywołanych norm organ takiego stanowiska nie sformułował.
Luz decyzyjny w niniejszej sprawie polegał zaś na tym, że uwzględniając brak w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zakazu pozytywnego uzgodnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej na terenach gruntów rolnych klas: IVa, IVb, V, VI, organ mógł wydać zarówno postanowienie uzgadniające, jak i odmówić uzgodnienia. Raz jeszcze powtórzyć należy, że wystąpienie o warunki zabudowy dla działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze nie oznacza, że organ musi takie warunki zabudowy ustalić.
Nawiązując do poprzedzających uwag, skonstatować należy, że wybierając stosowne rozstrzygnięcie, organ powinien je uzasadnić celami ustawy, okolicznościami faktycznymi odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy oraz stanu wiedzy opartej na prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje. Przekroczenie granic uznania ma miejsce, gdy organ działa dowolnie, bez opartego na wskazanych wyżej okolicznościach determinujących wybór uzasadnienia.
Stosując art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w związku z art. art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Starosta Kościański nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zarzut dowolnego działania organu jest bezpodstawny.
Uzasadniając odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...], Starosta wskazał, że zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta i gminy Krzywiń (uchwała nr [...] Rady Miejskiej Krzywinia z dnia [...]), jest przeznaczona pod tereny upraw polowych. Zaznaczył, że ustalenia studium nie mają charakteru wiążącego przy przeznaczaniu terenu pod zabudowę, ale stanowią uwidocznienie dotychczasowego przeznaczenia i wykorzystywania nieruchomości.
Nadto organ pierwszej instancji ustalił, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, działka nr [...] obejmuje grunty rolne klasy IVa o pow. 1,05 ha, klasy IVb o pow. 0,24 ha, rolę klasy V o pow. 1,52 ha oraz klasy VI o pow. 1,14 ha. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że farma fotowoltaiczna o mocy do 1MW ma być zrealizowana na gruntach stanowiących rolę klasy V oraz VI.
Starosta wywodził, że miejscowość [...] ma charakter rolniczy. W strukturze obszarowej użytki rolne stanowią 73,91% w stosunku do wszystkich gruntów ogółem. Rola klasy V to 19,62% użytków rolnych ogółem, a rola klasy VI to 32,28% użytków rolnych ogółem.
Starosta ocenił, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej na części działki nr [...] spowoduje, że grunt zostanie utracony bezpowrotnie jako grunt rolny. Budowa naziemnych instalacji fotowoltaicznych wymaga znacznej ingerencji w grunt (budowa fundamentów pod panele, linii przesyłowych i stacji transformatorowych). Użytkowanie takich instalacji trwać będzie od 15 do 30 lat od momentu ich uruchomienia. Grunty nie zostaną przywrócone do pierwotnego stanu i nie posłużą więcej jako miejsce produkcji żywności. Powołując się na wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 794/16, organ stwierdził, że realizacja systemów fotowoltaicznych prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową.
Starosta odnotował, że także grunty w sąsiedztwie działki nr [...] są użytkowane rolniczo. Zamierzona inwestycja nie jest zabudową związaną z rolniczym wykorzystaniem działki. Zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej przestrzeni produkcyjnej z funkcją nierolniczą zagospodarowania terenu. Uznał, że należy ograniczać wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną.
Według Starosty, zagospodarowanie terenów nie jest kwestią aksjologicznie obojętną, uzależnioną wyłącznie od woli właściciela gruntu. Pomimo, że przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia prawo własności jako wartość, którą należy uwzględnić, to nie może być ona traktowana w sposób wyłączny czy dominujący. Uwzględniać również należy ograniczony wymiar przestrzeni do zagospodarowania, względnie trwały charakter zabudowy, a w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych ograniczony areał takich powierzchni. Pobudowanie farmy fotowoltaicznej spowoduje zmniejszenie areału gruntów pod produkcję rolną, co ma znaczenie dla funkcjonowania gruntów sąsiednich.
Podsumowując organ wyjaśnił, że budowa elektrowni fotowoltaicznej stanowi ingerencję w środowisko. Inwestycja spowoduje wydzielenie z dotychczasowego kompleksu o charakterze rolnym jego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji terenu. Starosta jako priorytet przyjął zachowanie jednolitości obszaru rolniczego, spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji. Ochronę gruntów rolnych i leśnych, zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie na cele nierolnicze (nieleśne) jako wyjątek od zasady. Ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania gruntów wysokiej jakości na cele nierolnicze i nieleśne, a ograniczanie to powinno być postrzegane nie tylko jako proces powodujące uszczerbek obszarowy, ale także wpływający na walory użytkowe gruntu (art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, ze Starosta Kościański zrealizował obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Podjął wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia. Skarżącemu zapewniono udział w postępowaniu. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przez Starostę zasad ogólnych postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a., a także norm procesowych art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
Zdaniem SKO, inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej stanowić będzie ingerencję w środowisko oraz będzie generowała konieczność wydzielenia z dotychczasowego zwartego kompleksu o charakterze rolnym sporego fragmentu ze szkodą dla dotychczasowej funkcji tego terenu.
Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem, że interes inwestora nie może przeważać nad interesem publicznym, którego celem winno być zachowanie środowiska naturalnego, tym bardziej biorąc pod uwagę aktualną sytuację międzynarodową i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego.
Kolegium podsumowując ocenę merytoryczna stwierdziło, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ocena tego pozostaje w gestii właściwego organu. W rozstrzyganej sprawie analiza taka została dokonana z uwzględnieniem wartości jakie prezentuje nieruchomość dla zachowania integralności środowiska przyrodniczego. Realizacja inwestycji zmniejszy areał gruntów przeznaczonych pod produkcje rolną, a nadto spowoduje naruszenie zwartego obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą zagospodarowania obszaru.
W tych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, według Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do formułowania oceny, że kontrolowane decyzje zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.
Analiza postanowień obu instancji doprowadziła Sąd do przekonania, że odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy została prawidłowo wsparta oceną dotyczącą ochrony ilościowej i jakościowej gruntów rolnych. Organy rozważyły zasadność realizacji planowanej inwestycji w odniesieniu do struktury użytków rolnych, sposobu zagospodarowania terenu, rodzaju inwestycji, prawa własności, ochrony środowiska, a także bezpieczeństwa żywnościowego.
Zdaniem WSA, niezgodności z prawem stanowiska skarżonych organów nie dowodzi argumentacja zażalenia wskazując, iż zgoda na zmianę przeznaczenia na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. jest wymagana jedynie w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III.
Okoliczność, że na planowanej do zainwestowania działce nie występują grunty rolne klasy I-III nie dowodzi obowiązku/konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą, to że inwestor występuje o warunki zabudowy dla działki stanowiącej grunt rolny, który nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, nie oznacza, że inwestor musi takie warunki zabudowy uzyskać. Organ uzgadniający może uznać, że planowana inwestycja na danych gruntach rolnych jest sprzeczna z celami ochrony gruntów rolnych, przewidzianymi w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21).
Grunty rolne klasy V i VI podlegają ochronie określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. oraz ochronie na gruncie art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem przedstawionym w orzecznictwie, według którego, przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych może stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności realizacji określonych inwestycji na gruntach rolnych (patrz: wyrok NSA z 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1554/21).
WSA argumentował, że organy bez naruszenia zasad doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania uznały, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej będzie prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Znaczna ingerencja w grunt obejmująca budowę fundamentów, posadowienie paneli, linii przesyłowych oraz stacji transformatorowych, a także użytkowanie obliczone na 15 do 30 lat od momentu uruchomienia, uzasadnia stanowisko, że grunty zostaną wyłączone z produkcji żywności (rolniczego użytkowania).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ wykazał, że grunty planowane do zainwestowania mają istotną wartość rolniczą z punktu widzenia uwarunkowań panujących w gminie Krzywiń. W obrębie [...], w świetle załączonego do akt sprawy zestawienia gruntów, nie występują użytki rolne o klasie bonitacyjnej I-II, a użytki rolne o klasie bonitacyjnej III stanowią 0,1 ha. Organ wyjaśnił także, że w aspekcie planowania przestrzennego oczekiwana zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów stanowi wkraczanie z zabudową przemysłową w otwartą przestrzeń produkcji rolniczej przez co naruszona zostanie jej zwartość poprzez wymieszanie funkcji rolniczej przestrzeni produkcyjnej z funkcją nierolniczą zagospodarowania terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził dalej, że organy rozważały zasadność kwestionowanego rozstrzygnięcia w kontekście ochrony prawa własności.
Starosta wyjaśnił, że prawo własności jest to wartość, którą należy uwzględnić, ale nie może być ona traktowana w sposób wyłączny czy dominujący. Organ wskazał na ograniczony wymiar przestrzeni do zagospodarowania, względnie trwały charakter zabudowy oraz ograniczenie areału powierzchni gruntów wykorzystywanych rolniczo.
Sąd przypomniał, że zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
W świetle zaś art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP regulacji prawnej obejmującej ochronę gruntów rolnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze. Skoro kwestionowane skargą postanowienia znajdują podstawę prawną w regulacji ustawowej, tj. przepisach art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., to brak jest podstaw do formułowania oceny o naruszeniu art. 6 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
W świetle powyższych obszernie przytoczonych stanowisk wyrażonych przez Starostę i Kolegium, a także oceny wyrażonej w trakcie kontroli sądowej, nie ma żadnych podstaw do podzielenia sformułowanej w opisie naruszenia omawianego zarzutu tezy, według której, wnioskowana zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o najniższych klasach bonitacyjnych na cele nierolnicze jest zgodna z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i pozostaje bez szkody dla sąsiednich gruntów rolnych.
Z poprzedzających rozważań wynika również, że nie jest merytorycznie wykazane naruszenie art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nawiązano do normy zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a interes skarżącej rozważono prawo w kontekście prawa własności, którą należy uwzględnić, ale nie może być ono traktowana w sposób wyłączny czy dominujący. Niezależnie od innych omówionych wyżej okoliczności z zakresu rolniczego wykorzystania gruntów, podkreślić warto konstatację, że ograniczony wymiar przestrzeni do zagospodarowania jest ograniczony.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezprawności zaskarżonych postanowień nie dowodzą zarzuty braku prounijnej wykładni prawa krajowego. Obowiązek wspierania rozwoju energii odnawialnej nie oznacza obowiązku uwzględnienia każdego wniosku w tym zakresie. Decydujące jest to, czy przewidziana we wniosku inwestycja z zakresu energii odnawialnej, w okolicznościach indywidualne rozpatrywanej sprawy może być zrealizowana z zachowaniu zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych.
W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 9 Konstytucji RP jest bezpodstawny.
Nie są skuteczne zarzuty procesowe.
Sąd pierwszej instancji obszernie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uznał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia oceny, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy doszło do istotnego naruszenia tych przepisów. W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza treści skargi oraz treści zażalenia wskazuje jednoznacznie, że pomiędzy stronami (skarżącą Spółką oraz organami) nie ma żadnych rozbieżności, co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny obszernie przedstawił okoliczności faktyczne wynikające z wniosku oraz zebranych dokumentów pozwalających na ocenę istotnych okoliczności odnoszących się do charakteru gruntów i wykorzystania gruntów otaczających teren planowanej inwestycji.
Zauważył, że skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie zgłaszała wniosków dowodowych. Zażalenie oraz skarga do sądu nie wskazują jakichkolwiek uchybień w zakresie podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Nadto, w treści pism procesowych (zażalenie, skarga do sądu) skarżąca Spółka nie wskazała na czym miałoby polegać naruszenie obowiązków procesowych organów wyrażające się brakiem należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. jest bezzasadny.
W opisie naruszenia skonkretyzowanym w punkcie 2 lit. a tiret pierwsze skargi kasacyjnej podniesiono dowolne przyjęcie, że występowanie na terenie objętym wnioskiem gruntów rolnych klasy V i VI uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Jest to kwestia materialna omówiona w odniesieniu do zarzutu I lit. a skargi kasacyjnej. Dodać można, że nawiązanie przez Starostę do ochrony przede wszystkim gruntów rolnych najwyższych klas, nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem, według którego, w okolicznościach konkretnej sprawy, ochroną należy objąć także grunty klas niższych.
Natomiast zarzut drugi w tym opisie sformułowany, tj. niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego z pominięciem interesu społecznego i interesu strony, w świetle poprzedzających rozważań, jest nie tylko bezzasadny ale sprzeczny z rzeczywistą treścią uzasadnień postanowień organów obu instancji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z opisu naruszenia oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś, na czym miałoby polegać błędne ustalenie stanu faktycznego. Wskazywane pominięcie przepisów, czy też pominięcie interesu społecznego oraz interesu strony nie stanowią okoliczności faktycznych.
Zarzut sformułowany w opisie naruszenia w punkcie 2 lit. a tiret drugie, błędnego przyjęcia, że budowa farmy fotowoltaicznej wyłącza rolnicze użytkowanie terenu, jest bezzasadny. Jest to ocena specjalistycznego w zakresie ochrony gruntów rolnych stanowiska, oparta na treści wniosku, charakterze planowanej inwestycji i rozumieniu pojęcia rolniczego wykorzystania gruntów. Stanowisko skarżącej stanowi polemikę niepodważającą merytorycznej oceny organów. Przypomnieć można, zastrzegając konieczność indywidualnej oceny w każdej sprawie, że co do zasady pogląd wyłączeniu przez farmę fotowoltaiczną rolniczego użytkowania gruntów, został zaaprobowany w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17).
Według ustalenia Starosty, a także dołączonej do postanowienia organu pierwszej instancji mapy ewidencyjnej, działka nr [...] oraz grunty w sąsiedztwie to tereny w użytkowaniu rolniczym. Twierdzenie skarżącej o występowaniu na wschód od działki nr [...] zabudowy mieszkaniowej wsi [...] nie podważa tego ustalenia. Podkreślić nadto trzeba, że nie podważono także ustalenia, że działka nr [...] stanowi fragment kompleksu o charakterze rolnym. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut naruszenia błędnego ustalenia faktycznego w tym zakresie (zarzut II lit. a) tiret trzecie).
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej postanowienia SKO i Starosty Kościańskiego naruszają art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Wbrew zarzutowi, organy wyjaśniły stan faktyczny i prawny sprawy. Bezpodstawne jest twierdzenie, że organy ograniczyły swoje ustalenia do stwierdzeń ogólnych. Jak wskazano w poprzednich rozważaniach, organy skupiły się na okolicznościach indywidualnych niniejszej sprawy. Ocenę oparły na konkretnych ustaleniach, dokonując właściwego wyważenia interesu publicznego oraz prywatnego.
W myśl art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącej, skarżone postanowienia SKO i starosty Kościańskiego naruszają art. 8 K.p.a. Jest to zarzut sformułowany nieprecyzyjnie. Art. 8 K.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, tj. paragrafów formułujących różne zasady: prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej (§ 1) oraz nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (§ 2). Skarżąca nie skonkretyzowała zarzutu przez powołanie stosownej normy art. 8 K.p.a.
Niezależnie od tego można zauważyć, że skarżąca, jakkolwiek nawiązała do zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, nie wykazała aby w jej sprawie organy naruszyły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Natomiast podniesiona w opisie naruszenia kwestia rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącej, wbrew zasadzie in dubio pro libertate, może być rozważana w odniesieniu do przepisu art. 7a § 1 K.p.a. Niezależnie od niepowołania tej normy, konieczne jest spostrzeżenie, że przedmiotem sprawy nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia.
Jeśli zaś chodzi zasadę in dubio pro libertate, tj. przyjazną dla strony interpretację przepisów, wykraczającą poza przesłanki z art. 7a § 1 K.p.a., na co powołała się skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarżąca nie wskazała jednocześnie przepisu, którego wykładnia, jej zdaniem, wywołuje wątpliwości, wymagające takiej przyjaznej interpretacji.
Abstrahując od tej przyczyny nieuwzględnienia zarzutu skonstatować można, że organy i Sąd pierwszej instancji dokonały prawidłowej wykładni wskazanych powyżej norm materialnych i procesowych istotnych dla wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia wnioskowanej inwestycji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.