II OSK 1171/24

II OSK 1171/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak
Jan Szuma /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1290/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-12-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz pkt 9 i 11, art. 17 pkt 5, art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
§ 10
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2023 poz 1550
art. 233 § 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M.J. oraz F.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1290/23 w sprawie ze skarg M.J. oraz F.L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. Nr CXIII/3049/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od M.J. oraz F.L. solidarnie na rzecz Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1290/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M.J. i F.L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa (zwanej dalej "Radą") z dnia 28 czerwca 2023 r., nr CXIII/3049/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M.J. oraz F.L. przedstawiając zbliżone zarzuty obejmujące naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej "K.c.") oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczyła nadmiernie uprawnień skarżących, gdy tymczasem wyłączając ich nieruchomości spod zabudowy przekroczyła to władztwo. Oznacza to, że jej działania w tym zakresie powinny zostać uznane przez Sąd pierwszej instancji za niezgodne z prawem;
2. art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie ze względu na błędne uznanie, że organ planistyczny był uprawniony do opierania się w ramach prowadzonej procedury na analizach dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, które jednak w ocenie skarżących ze względu na datę ich wykonania w istotnym zakresie utraciły swoją aktualność;
3. art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz pkt 9 i 11 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, co związane jest z brakiem zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji sposobu przeprowadzenia procedury planistycznej, która w ocenie skarżących została przeprowadzona przez organ w sposób ograniczający udział społeczeństwa, w tym również ich udział w pracach nad planem miejscowym oraz w sposób niegwarantujący zachowania jawności i przejrzystości, w szczególności ze względu na:
a. brak dokonania odpowiedniego ogłoszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") o podjęciu przez Radę uchwały z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr CIX/2946/23 w sprawie zmiany uchwały Rady z dnia 26 października 2016 r., nr LV/1124/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu,
b. bezzasadne odstąpienie od wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz umożliwienia składania uwag do projektu planu miejscowego;
4. art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że nie doszło do wadliwego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, a zatem, że kwestionowana przez skarżących prognoza nie może dyskwalifikować zaskarżonej uchwały;
5. art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie ze względu na błędne uznanie, że nie zachodziła konieczność ponowienia przez organ planistyczny znacznej części czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., w tym w szczególności wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu;
6. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły procedury i zasad sporządzania planu miejscowego;
7. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 10 r.MI poprzez naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zasady związania organów i sądów oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu ze względu na uznanie, że nie stanowi naruszenia prawa sporządzenie dokumentu prognozy skutków finansowych o treści tożsamej z treścią dokumentu, który został zakwestionowany w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20;
8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów, jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;
9. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm., dalej "K.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;
10. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo naruszenia przez organ wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz pkt 5, 9 i 11, art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
11. art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skarg, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny przepisów wskazanych w skargach, w tym w szczególności: art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz pkt 5, 9 i 11, art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p.
Wskazując na powyższe, M.J. oraz F.L. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...], obręb [...], należącej do skarżącej oraz działki nr [...], obręb [...], należącej do skarżącego, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne Gmina Miejska Kraków wniosła o ich oddalenie i zasądzenie od skarżących na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Rada, przyjmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D uchwałą z dnia 28 czerwca 2023 r., nr CXIII/3049/23, w zakresie obejmującym część działki M.J. nr [...] oraz część działki F.L. nr [...] obręb [...], naruszyła w sposób istotny zasady lub tryb sporządzenia planu, a także przekroczyła granice władztwa planistycznego przez przeznaczenie tego obszaru na teren D76.ZI.1, oraz czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 grudnia 2023 r. zasadnie uznał, że po wcześniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20, wymagane było ponowienie czynności planistycznych jedynie w zakresie niezbędnym do doprowadzenia projektu do zgodności z prawem, bez ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu.
Zarzut 1 (według numeracji przyjętej powyżej w niniejszym uzasadnieniu), dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, opiera się na twierdzeniu M.J. i F.L., że Rada, wyłączając ich nieruchomości spod zabudowy, nadmiernie ograniczyła wykonywanie prawa własności i przekroczyła granice władztwa planistycznego. Skarżący kasacyjnie akcentują, że ich działki posiadają dostęp do drogi publicznej i infrastruktury, pozostają w sąsiedztwie zabudowy, a ponadto skarżący uzyskali decyzje o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego. Z tych okoliczności wywodzą, że dopuszczalne były rozwiązania pośrednie, przy wysokim wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej, a całkowity zakaz lokalizacji budynków w terenie D76.ZI.1 pozostaje nieproporcjonalny.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozumiejąc argumenty skarżących, nie znajduje jednak podstaw, aby podważyć stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przypomniał, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności, a prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom przewidzianym ustawą. W planowaniu przestrzennym ograniczenia te wynikają z u.p.z.p., w szczególności z kompetencji Rady do określania przeznaczenia terenów oraz zasad zagospodarowania. W tej sprawie kluczowe znaczenie ma to, że część nieruchomości M.J. oraz część nieruchomości F.L. objęta zaskarżoną uchwałą została przeznaczona na zieleń izolacyjną, zgodnie z kierunkiem zagospodarowania wyznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, przyjętym uchwałą z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXII/1700/14. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nieruchomości te znajdują się w studium w terenie oznaczonym symbolem ZR, a przeznaczenie planistyczne przyjęte w § 25 uchwały, w tym zakaz lokalizacji budynków, maksymalna wysokość zabudowy 5 m i minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego 90 proc., mieści się w ramach funkcji dopuszczalnej dla tego kierunku. W tych realiach zarzut sprowadza się do kwestionowania samej koncepcji przeznaczenia terenów na funkcję nieinwestycyjną, podczas gdy plan miejscowy musi pozostawać niesprzeczny ze studium, a Rada nie jest uprawniona do wprowadzania w planie przeznaczenia, które z ustaleniami studium koliduje.
Nie zmienia tej oceny powoływanie się przez skarżących kasacyjnie na uzyskane decyzje o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazywał Prezydent, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował tego stanowiska, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter odmienny od planu miejscowego i znajduje zastosowanie w sytuacji braku planu, nie determinując treści przyszłych ustaleń planistycznych. Okoliczność wydania decyzji o warunkach zabudowy nie tworzy więc po stronie Rady obowiązku dopuszczenia zabudowy w planie miejscowym, zwłaszcza gdy kierunek zagospodarowania w studium wskazuje na funkcje zieleni.
W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji ocena proporcjonalności wymaga uwzględnienia celu i funkcji planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie kwestionowany plan jest elementem szerszej polityki ochrony obszarów przyrodniczych miasta Krakowa. Należy mieć na uwadze, że obecnie zaskarżona uchwała uzupełnia przeznaczenie obszarów, co do których zasadniczą funkcję wyznaczał pierwszy, kompleksowy plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A, w części wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20. W obecnym planie, tak jak w uchwale z 2018 r., ograniczono zabudowę terenów, co stanowi środek adekwatny do ochrony wartości, które u.p.z.p. nakazuje brać pod uwagę w planowaniu. Ograniczenie to nie znosi istoty prawa własności, ponieważ nie pozbawia skarżących tytułu prawnego do nieruchomości ani możliwości korzystania z niej w ramach przeznaczenia planistycznego. Ewentualne konsekwencje majątkowe uchwalenia planu są natomiast objęte reżimem roszczeń z art. 36 u.p.z.p. i nie przesądzają o nielegalności samego przeznaczenia terenu. Z tych względów zarzut 1 jest nieusprawiedliwiony.
Motywując zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie wywodzą, że organ planistyczny oparł się na analizach zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań ze studium, które z uwagi na upływ czasu miały utracić aktualność. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał ten zarzut za niezasadny. Po pierwsze, analiza, o której mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., służy etapowi poprzedzającemu podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Po drugie, w tej sprawie zasadniczym problemem jest zakres czynności, jakie należało ponowić po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20, a więc po stwierdzeniu nieważności części wcześniejszego planu. Zasadniczą determinantą oceny był zatem art. 28 ust. 2 u.p.z.p., który nakazuje ponowienie czynności planistycznych w zakresie niezbędnym do doprowadzenia projektu do zgodności z prawem. Po trzecie, jak wskazał Prezydent, a Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do odmiennej oceny, kierunek zagospodarowania wynikający ze studium nie uległ zmianie, co podtrzymuje zasadność realizacji tej samej koncepcji ochronnej. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby nieaktualność analiz, na którą się powołują, pozostawała w związku przyczynowym z istotnym naruszeniem zasad lub trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie wykazali w szczególności, że nieaktualny stał się cel planu, jakim jest ochrona obszarów przyrodniczych w obrębie miasta Krakowa, względnie, że wyłączenie danego terenu z zabudowy w oczekiwanym przez skarżących zakresie nastąpić miało w tak drastycznie zmienionych realiach, że mogłoby być oceniane jako działanie naruszające władztwo planistyczne gminy. Zarzut 2 jest więc nieusprawiedliwiony.
Zarzuty 3, 5 i 6 pozostają ze sobą w związku. Obejmują naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p., a także art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p., oraz niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W istocie skarżący kasacyjnie twierdzą, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20 organy planistyczne były zobowiązane ponowić w szerszym zakresie czynności z art. 17 u.p.z.p., w tym dokonać ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i ponownie umożliwić składanie uwag, oraz że naruszono wymogi jawności przez brak ogłoszenia o uchwale z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr CIX/2946/23 zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo odtworzył przebieg czynności podjętych po wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. i trafnie ocenił, że w świetle art. 28 ust. 2 u.p.z.p. ponowienie procedury powinno nastąpić w zakresie niezbędnym do usunięcia stwierdzonej wady. W sprawie bezsporne jest, że nieważność wcześniejszej uchwały planistycznej w części została stwierdzona z uwagi na wadliwość prognozy skutków finansowych, a nie z uwagi na niezgodność przeznaczenia terenów ze studium. W tych realiach, skoro w zakresie dotyczącym nieruchomości M.J. i F.L. projekt planu nie uległ merytorycznej zmianie względem projektu przedłożonego Radzie wcześniej, a Sąd pierwszej instancji wskazał, że był on tożsamy z projektem przedłożonym Radzie do uchwalenia dnia 29 sierpnia 2018 r., to nie zachodziła konieczność ponowienia całej sekwencji czynności planistycznych. Kryterium "niezbędnego" zakresu ponowienia, o którym mowa w art. 28 ust. 2 u.p.z.p., nie może być utożsamiane z obowiązkiem powtórzenia procedury od początku, w szczególności wtedy, gdy usuwana wada dotyczyła elementu o funkcji informacyjnej, jakim jest prognoza skutków finansowych.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że po wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. Prezydent zarządzeniem z dnia 10 stycznia 2023 r., nr 32/2023, przekazał pod obrady Rady projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, następnie dnia 25 stycznia 2023 r. dokonano zmiany uchwały o przystąpieniu, a Rada podjęła uchwałę z dnia 25 stycznia 2023 r., nr CIV/2825/23 o podziale obszaru na etapy A, B, C i D. Dnia 10 lutego 2023 r. Prezydent ogłosił o wydzieleniu etapu D, przy czym Gmina Miejska Kraków w odpowiedzi na skargi kasacyjne wskazała, że ogłoszenie to ukazało się w prasie lokalnej, w Gazecie Krakowskiej, dnia 10 lutego 2023 r., oraz zostało podane w drodze obwieszczenia na tablicach informacyjnych Urzędu Miasta Krakowa. Dalej, projekt planu dla etapu D skierowano do opiniowania i uzgodnień dnia 20 lutego 2023 r. Następnie zarządzeniem z dnia 20 marca 2023 r., nr 729/2023, Prezydent przekazał projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu pod obrady Rady, a pierwsze czytanie odbyło się dnia 5 kwietnia 2023 r. Dnia 26 kwietnia 2023 r. Rada zdjęła projekt uchwały z obrad i podjęła uchwałę z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr CIX/2946/23, której skutkiem było wyłączenie z obszaru sporządzanego planu jednej działki nienależącej do skarżących. Następnie zarządzeniem z dnia 29 maja 2023 r., nr 1439/2023, Prezydent ponownie przekazał projekt pod obrady Rady, pierwsze czytanie odbyło się dnia 14 czerwca 2023 r., a drugie czytanie i głosowanie dnia 28 czerwca 2023 r. doprowadziły do podjęcia uchwały.
W tym kontekście zarzut braku ogłoszenia o uchwale z dnia 26 kwietnia 2023 r. nie uzasadnia twierdzenia o istotnym naruszeniu art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Uchwała z dnia 26 kwietnia 2023 r. nie oznaczała przystąpienia do sporządzenia planu w nowym miejscu, lecz zawężała obszar etapu D przez wyłączenie działki niebędącej własnością M.J. ani F.L.. Skarżący kasacyjnie nie wykazali, aby ta zmiana ingerowała w zakres objęty ich interesem prawnym, ani aby pozbawiała ich informacji o procedurze dotyczącej etapu D, skoro ogłoszenie o wydzieleniu etapu D zostało dokonane dnia 10 lutego 2023 r.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zasadniczy element tej grupy zarzutów, odnoszący się do braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i braku ponownego umożliwienia składania uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie powiązał ocenę tego zarzutu z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. oraz z tym, że w zakresie działek skarżących projekt planu nie uległ zmianie merytorycznej. Skarżący kasacyjnie akcentują upływ czasu od wyłożenia projektu w roku 2018 i powołują się na zmianę okoliczności, w tym na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczności te nie powodują jednak, że obowiązek ponowienia czynności planistycznych automatycznie obejmuje ponowne wyłożenie projektu. Art. 28 ust. 2 u.p.z.p. odsyła do zakresu "niezbędnego" dla doprowadzenia projektu do zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie wadą, która doprowadziła do stwierdzenia nieważności części wcześniejszej uchwały, była niedostateczna prognoza skutków finansowych. Usunięcie tej wady nie wymagało ponownego przeprowadzenia całej części procedury dotyczącej udziału społeczeństwa, skoro rozwiązania planistyczne w odniesieniu do nieruchomości skarżących nie zostały zmienione.
Na ocenę tej kwestii rzutuje także to, że skarżący korzystali w przeszłości z mechanizmów partycypacji przewidzianych w u.p.z.p. Gmina Miejska Kraków wskazała w odpowiedzi na skargi kasacyjne, że zainteresowane osoby mogły składać wnioski i uwagi, a M.J. złożyła uwagę nr [...] dnia [...] r., F.L. złożył uwagę nr [...] dnia [...] r., oraz złożono wniosek nr [...] dnia [...] r. Okoliczności te pozostają istotne dla oceny zarzutu, że skarżący zostali pozbawieni udziału w procedurze.
Nie sposób również przyjąć, że procedura została przeprowadzona w sposób pozbawiony jawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że z uwagi na zmianę stanu prawnego doszło do ponowienia opinii i uzgodnień w zakresie związanym z zatwierdzeniem dnia 26 listopada 2018 r. Planu Generalnego Lotniska Kraków-Balice na lata 2016-2036, zmianą przebiegu granicy Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego wynikającą z uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego nr XLVII/664/21 oraz wydaniem rozporządzenia Wojewody z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451. Czynności te świadczą o tym, że organy planistyczne odnosiły projekt do aktualnych uwarunkowań prawnych. Z ich wyniku nie wynikła konieczność zmian w projekcie planu.
W konsekwencji nie można stwierdzić istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ani naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez zaniechanie ponowienia czynności z art. 17 u.p.z.p. w szerszym zakresie. Zarzuty 3, 5 i 6 są zatem nieusprawiedliwione.
Zarzuty 4 i 7 koncentrują się na prognozie skutków finansowych, sporządzonej w toku prac nad etapem D. Skarżący kasacyjnie wywodzą naruszenie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 r.MI, a także art. 153 P.p.s.a. w zw. z tymi przepisami. M.J. i F.L. twierdzą, że prognoza przyjęta dla etapu D w istocie powiela treść prognozy uprzednio zakwestionowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20, ponieważ zawiera konkluzję, że nie prognozuje się odszkodowań ani obniżenia wartości nieruchomości. Z tej przyczyny wywodzą, że Rada ponownie podejmowała uchwałę bez rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych, a Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 153 P.p.s.a., uznając tak sporządzony dokument za wystarczający.
Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał te zarzuty za niezasadne. Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji ustalił, że w toku ponownej procedury sporządzono nową prognozę skutków finansowych w marcu 2023 r., zaktualizowaną w maju 2023 r., a prognozę sporządził organ planistyczny, co Sąd uznał za dopuszczalne w świetle art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 174 ust. 3a pkt 3 u.g.n. Po drugie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że prognoza ma przede wszystkim funkcję informacyjną i nie jest operatem szacunkowym, a jej rolą nie jest wycena konkretnej nieruchomości ani rozstrzygnięcie ex ante o istnieniu i wysokości roszczeń z art. 36 u.p.z.p. Ta funkcja informacyjna nie oznacza jednak, że prognoza ma zawierać szczegółowe, indywidualne wyliczenia kwot odszkodowań. Istotne jest to, aby Rada, podejmując uchwałę, miała rozeznanie co do możliwych konsekwencji finansowych planu w perspektywie art. 36 u.p.z.p.
Po trzecie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do skutków wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny upatrywał wady wcześniejszej uchwały w braku rzetelnej wiedzy radnych o skutkach finansowych, a nie w tym, że prognoza nie zawierała wyliczeń dla poszczególnych działek. W tym świetle Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w sporządzonej prognozie uwzględniono treść art. 36 u.p.z.p., a odrębną kwestią jest to, czy przewidywania prognozy odpowiadają późniejszym rozstrzygnięciom sądów powszechnych w ewentualnych sporach odszkodowawczych.
Po czwarte, rozstrzygające znaczenie ma to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż podjęciu uchwały dnia 28 czerwca 2023 r. towarzyszyła świadomość radnych co do kwestii skutków finansowych planu. Sąd powiązał tę ocenę z analizą stenogramu z posiedzenia Rady z dnia 5 kwietnia 2023 r., znajdującego się na k. 90-97 akt sądowych, gdzie zagadnienie to było omawiane. W tych warunkach nie można przyjąć, że Rada działała bez rozeznania w zakresie możliwych roszczeń i ich konsekwencji.
Również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwiony. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy obowiązku wykonania tych wskazań, które wynikają z prawomocnego orzeczenia. W realiach sprawy sprowadzało się to do konieczności usunięcia wady polegającej na braku rzetelnej informacji dla radnych o skutkach finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ten warunek został spełniony przez sporządzenie nowej prognozy oraz przez przebieg prac w Radzie. Skarżący kasacyjnie zmierzają natomiast do nadania art. 153 P.p.s.a. takiego znaczenia, jakby wyrok z dnia 9 czerwca 2022 r. nakazywał przyjęcie określonego scenariusza finansowego albo przesądzał o konieczności ujęcia w prognozie konkretnych kwot odszkodowań. Z uzasadnienia tamtego wyroku taki wniosek nie wynika.
W tym stanie rzeczy zarzuty 4 i 7 są nieusprawiedliwione.
Zarzut 8 dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie twierdzą, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przedstawia dostatecznie motywów rozstrzygnięcia i nie odnosi się do ich argumentacji, w szczególności dotyczącej prognozy skutków finansowych, potrzeby ponowienia wyłożenia projektu planu oraz oceny granic władztwa planistycznego. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia podstawę prawną kontroli, odtwarza istotne elementy przebiegu procedury po wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., odnosi ocenę do art. 28 ust. 2 u.p.z.p. i wyjaśnia, dlaczego nie było podstaw do przyjęcia istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu ani przekroczenia władztwa planistycznego. Obowiązek z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie oznacza konieczności osobnego, szczegółowego odnoszenia się do każdego argumentu strony, jeżeli nie ma on znaczenia rozstrzygającego. Skarżący kasacyjnie w istocie kwestionują ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, a nie to, czy motywy zostały przedstawione w sposób pozwalający na kontrolę instancyjną.
Zarzut 9, oparty na art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., zmierza do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zrezygnował z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie nie wskazali jednak, jakie konkretnie dowody miałyby zostać pominięte, ani jakie istotne okoliczności, relewantne dla oceny legalności uchwały planistycznej, wymagałyby uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd pierwszej instancji posłużył się aktami planistycznymi, a w zakresie, w jakim było to konieczne dla oceny zarzutów związanych z prognozą skutków finansowych, uwzględnił także stenogramy obrad Rady, w tym stenogram z dnia 5 kwietnia 2023 r. na k. 90-97 akt sądowych. Samo niezadowolenie strony z przyjętej przez Sąd oceny dowodów nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Zarzuty 10 i 11, dotyczące art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz art. 151 P.p.s.a., mają charakter wtórny. Skarżący kasacyjnie wywodzą je z zarzucanych naruszeń prawa materialnego i procesowego. Skoro jednak, jak wyjaśniono powyżej, zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 1, 5, 9 i 11, art. 19 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1-2 u.p.z.p., a także art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości M.J. i F.L. albo przesłanki do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skarg kasacyjnych jako nieusprawiedliwione, orzekł o ich oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z odpowiednio stosowanego § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38) oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.