Pełny tekst orzeczenia II OSK 1162/23

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/22 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] czerwca 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 2021 r. nr [...] o ustaleniu dla skarżącej jednorazowej opłaty w wysokości 42 401,40 zł z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz części nieruchomości gruntowej, położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej ugn) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Podzielono stanowisko organów co do prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej, w zakresie przysługujących organom uprawnień kontrolnych. W szczególności operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych zawiera prawidłowo dwie wyceny spornego kompleksu wskazujące jego wartość w czasie obowiązywania planu miejscowego z 2006 r. oraz wartość ustaloną według jego przeznaczenia w aktualnym planie miejscowym. Sąd podkreślił, że na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa [...] z [...] grudnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", przedmiotowe działki skarżącej zmieniły przeznaczenie w części na tereny [...] – 9% - tereny drogi publicznej z wydzielonym torowiskiem tramwajowym, [...]– 19% - tereny dróg publicznych, [...]. – 72% - tereny zabudowy usługowej. Pozwala to stwierdzić, że po pierwsze wzrost wartości nieruchomości jest przede wszystkim wynikiem uchwalenia planu miejscowego, po drugie, że wzrost wartości wynosi wartość wskazaną w operacie.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 § 2 Ppsa i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, dalej Pusa) oraz art. 151 Ppsa przez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo wadliwości zaskarżonej decyzji w postaci naruszenia:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej z uwagi na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez nieodniesienie się przez organ i nierozpatrzenie wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania,

- art. 8 § 1, art. 11 Kpa w zw. z art. 36 ust. 4 upzp poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, spowodowane nieodniesieniem się organu do zarzutu mającego wpływ na ew. wzrost wartości nieruchomości, a przez to naruszeniem również zasady zaufania;

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 upzp przez dobranie w toku szacowania wartości kompleksu nieruchomości na gruncie podejścia porównawczego innych nieruchomości nieposiadających przymiotu podobnych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 upzp wyjaśnić należy, że nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji (wyroki NSA: z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19, 22 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1212/21). Dlatego też nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomość nie jest podobna, jej wizja tego czym są nieruchomości podobne, nie stanowi jednak wzorca dla stosowania przez organy i sądy art. 153 ugn oraz art. 37 ust. 1 upzp. W niniejszej sprawie w ramach opinii o wartości nieruchomości dokonano bowiem analizy rynku nieruchomości niezabudowanych o dominującym przeznaczeniu pod zabudowę usługową oraz pod tereny parków technologicznych, a także o przeznaczeniu pod tereny infrastruktury technicznej związanej z obsługą stacji transformatorowej, co wykazuje wprost podobieństwo do przeznaczenia wycenianych nieruchomości. Biegłe przypisały udział wagowy poszczególnych cech, tj.: lokalizacja i sąsiedztwo 10%, możliwości zagospodarowania - 15%, możliwości inwestycyjne - 5%, uzbrojenie - 5%, dostępność komunikacyjna - 15%, ograniczenia - 30%, prawo do nieruchomości - 20%. Przy tym co istotne cecha "możliwości inwestycyjnych" została zdefiniowana jako zależna od powierzchni przeznaczonej pod zabudowę w planie. Biegłe zidentyfikowały jako mające wpływ na wartość m.in. rodzaj zabudowy dopuszczonej w planie miejscowym oraz powierzchnię przeznaczenia pod zabudowę w planie (w przedziale 70-90 % została oceniona jako dobra, a powyżej 90 % jako korzystna). Jak wykazano w operacie szacunkowym, tak w obrębie ewidencyjnym 37 jak i w całej jednostce ewidencyjnej [...] wystąpiła ograniczona liczba transakcji, które można by uznać za porównywalne. Biegłe dokonywały wyceny na podstawie analizy rynku, na którym wystąpiła niewielka liczba transakcji i analiza ta dała podstawy do przypisania wag wyłącznie wskazanym w operacie cechom. Nie było więc podstaw do uwzględniania, jak tego chce skarżąca, dodatkowych cech takich jak faktyczna możliwość zagospodarowania z uwagi na wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnik intensywności zabudowy, skoro analiza rynku nie dała podstawy do przypisania tym czynnikom określonych wag cenowych. Zgłoszone zaś w tym zakresie zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny (por. wyroki NSA z: 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 499/21, 24 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 410/22, 8 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1219/21). W tym zakresie operat mógł zostać oceniony na wniosek skarżącej w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ugn, także w trakcie postępowania kasacyjnego, czego jednak skarżąca nie uczyniła.

W świetle powyższych stwierdzeń, dokonana przez Sąd I instancji ocena prawidłowości zastosowania w ramach postępowania administracyjnego art. 153 ust. 1 ugn nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. W ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki nie miał podstaw do zakwestionowania odniesienia się w operacie jedynie do wartości dotyczących przeznaczenia nieruchomości (72% i 38%), bo wynikało to z analizy rynku. Przy tym należy zaznaczyć, że wzrost wartości został oszacowany jedynie na 9,16 zł na 1 m2 (z 112,42 zł na 121,58 zł). W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ugn w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 4 upzp jest nieusprawiedliwiony.

3.5. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że w zasadzie kwestionują one ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, które zostały zaakceptowane przez organy jak i Sąd I instancji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, z 7 lutego 2024 sygn. akt II OSK 2337/22).

3.6. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. Tak w zaskarżonym wyroku jak i zaskarżonych decyzjach została przeprowadzona wymagana ocena operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. Sąd Wojewódzki wszechstronnie ocenił formalną poprawność operatu, nie znajdując w nim niejasności i zasadnie uznał, że organy dokonały również prawidłowej oceny wartości dowodu, jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy, a ich postępowanie nie naruszyło podnoszonych przez skarżącą przepisów Kpa, upzp ani ugn.

3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa nie naruszając przy tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 3 § 2 Ppsa i art. 1 § 2 Pusa.

3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.