II OSK 116/09

II OSK 116/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak
Jerzy Bujko /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Siegień
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 780/07 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2008-04-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1, art. 40
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Siegień Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 780/07 w sprawie ze skargi H.W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
W związku z pismem H.W. informującym o wybudowaniu w granicy jej nieruchomości położonej w C. przy ul. A. 61 przez S.W. ogrodzenia drewnianego na podmurówce długości 6 m, budynku gospodarczego oraz muru długości 7 m i wysokości 2,6 m Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy wszczął postępowanie administracyjne. Następnie decyzją z [...] czerwca 2007 r. wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał współwłaścicielom działki położonej w C. przy ul. A. 2 doprowadzenie samowolnie wybudowanego na tej działce, przy jej granicy z działką H.W. położonej przy ul. A. 61, budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami przez wykonanie niepalnego lub trudnozapalnego pokrycia dachowego tego budynku. Organ ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach osiemdziesiątych XX w. bez koniecznego pozwolenia na budowę. W sprawie mają zatem zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 24 października 1974 r. (art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane). Budynek został zrealizowany w czasie obowiązywania planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Częstochowy zatwierdzonego uchwałą WRN w Częstochowie nr XX/93/79 z dnia 28 czerwca 1979 r., przewidującym dla terenu inwestycji przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne, dla którego budynki gospodarcze stanowią funkcję uzupełniającą. W sprawie nie zaistniała więc sytuacja wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., to jest sprzeczność usytuowania tego obiektu z przeznaczeniem terenu określonym w przepisach o planowaniu przestrzennym. Organ stwierdził też, że zgodnie z obowiązującym w czasie budowy przepisem § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) dopuszczalne było sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych. W tej sytuacji możliwe było doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez przebudowę jego dachu.
Od wymienionej decyzji odwołały się: H.W., E.W. i B.M. podnosząc, iż usytuowanie spornego budynku jest niezgodne z przepisami o planowaniu przestrzennym a nadto powoduje obniżenie wartości ich działki sąsiadującej z tym budynkiem.
Po rozpoznaniu tego odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, decyzją z dnia 6 sierpnia 2007 r. wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB dla miasta Częstochowy z dnia [...] czerwca 2007 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że budynek został wybudowany przy granicy bez wymaganego, zgodnie z art. 28 prawa budowlanego z 1974 r. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), pozwolenia. Potwierdził stanowisko organu niższej instancji, że został on usytuowany na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 czerwca 1979 r. symbolem 4.2.ZP, na którym warunkowo dopuszczalna była do roku 1990 realizacja nowych inwestycji. Wyklucza to zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., gdyż na tym terenie nie było bezwzględnego zakazu realizacji takich budynków. Nie zachodzi nadto, zdaniem organu, podstawa orzeczenia rozbiórki określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 tego prawa, gdy rozpatrywany obiekt jest w dobrym stanie technicznym, sposób jego użytkowania nie stanowi uciążliwości dla otoczenia, a jego usytuowanie przy granicy było dopuszczalne zgodnie z treścią § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 3 lipca 1980 r.
W skardze na powyższą decyzję ŚWINB w Katowicach wniesionej do sądu administracyjnego, którą objęto jednocześnie wydane przez ten organ decyzje dotyczące murowanego ogrodzenia oraz wiaty, H.W. wniosła o ich uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania od uczestniczki. Zarzuciła, że decyzja dotycząca budynku gospodarczego została wydana z naruszeniem art. 7-9, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 3 lipca 1980 r. oraz art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem skarżącej organy orzekające błędnie powołują się w swych decyzjach na treść § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r., które to warunki miałyby zastosowanie jedynie w sytuacji, gdyby inwestycja była realizowana w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w postępowaniu, w którym miałaby ona przymiot strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie brak było określonych w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. podstaw do wydania nakazu rozbiórki i przedmiotowego obiektu budowlanego. Stwierdził, że ze zgodnością z przepisami o planowaniu przestrzennym, o jakim mowa w wymienionym przepisie, mamy do czynienia zarówno wtedy, gdy inwestycja była zgodna z takimi przepisami obowiązującymi w dacie jej realizacji, jak i wówczas, gdy jest ona zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania. Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi zarówno w dacie budowy jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie mógł być przeznaczony pod budowę tego rodzaju. w sprawie nie zaistniały też okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. Skoro nadto przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia MAGTiOŚ z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki pozwalał na zlokalizowanie budynku gospodarczego przy granicy działki, to nie było prawnych przeszkód do zalegalizowania tego obiektu budowlanego po doprowadzeniu jego stanu do wymogów zgodnych z obowiązującymi przepisami.
Wymieniony wyrok zaskarżyła w całości H.W., zarzucając mu:
I. Naruszenie prawa materialnego przez:
1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 13 oraz niezastosowanie § 36 pkt 5, 9, 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62);
2) art. 37 ust. 1 i art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. poprzez przyjęcie, że do budynku gospodarczego wybudowanego na granicy działki jako samowoli budowlanej ma zastosowanie § 13, z pominięciem uregulowania § 36 pkt 5, 9, 10 rozporządzenia oraz, że w konsekwencji nie ma w sprawie zastosowania art. 37 ust. 1 nakazujący rozbiórkę przedmiotowego budynku przy zaistnieniu określonych, występujących w niniejszej sprawie przesłanek, a art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie którego organ administracji uznał, że możliwe jest zalegalizowanie samowoli budowlanej, co wywołało ten skutek, że interes osoby naruszającej w sposób świadomy prawo, tj. realizującej samowolę budowlaną, przy braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego pozwalającego ustalić oddziaływanie tej budowli na działkę sąsiednią, jest lepiej chroniony niż skarżącej, która do prawa się stosowała i w braku planu zagospodarowania przestrzennego nie podjęła realizacji jakiejkolwiek inwestycji na swojej działce;
3) niezastosowanie art. 5 ust. 6 prawa budowlanego z 1974 r., który w niniejszej sprawie ewidentnie miał zastosowanie do zbadania, czy posadowiony na granicy budynek gospodarczy został wybudowany w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów skarżącej. Skoro bowiem przyjęto, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia to konsekwentnie należało zbadać w jaki sposób wybudowana nieruchomość wpływa na prawa osób trzecich. Brak przeprowadzenia w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego uniemożliwił skarżącej wykazanie, że wybudowanie przedmiotowego budynku naruszyło gospodarkę wodną na sąsiednim gruncie, poprzez jego ustawiczne zalewanie oraz uniemożliwi też w przyszłości jej zagospodarowanie, a także wskutek umieszczenia na całej długości działki łącznie muru, ogrodzenia i budynku gospodarczego co w sposób trwały zeszpeciło wygląd działki, zacieniając i ograniczając możliwość nasadzeń roślin oraz wpływając na stosunki dobrosąsiedzkie, ponieważ właściciele działki zabudowanej budynkiem gospodarczym bez uzyskania zgody ustawicznie naruszają granice działki sąsiadującej traktując te tereny jak własne;
4) nieuzasadnione zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), tj. przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie do sprawy w sytuacji realizacji samowoli budowlanej na granicy działki w oparciu o § 13 oraz § 36 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62) i w sytuacji gdy inwestycja była realizowana pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. w latach 80-ych XX w.
II. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. polegające między innymi na tym, że w braku przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i zbadania, czy w czasie realizacji samowoli budowlanej miało miejsce naruszenie praw osób trzecich i pozbawienie skarżącej w trakcie tego procesu przymiotu strony w postępowania, Sąd oddalił skargę, pomimo iż skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami i uniemożliwiło ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Nadto w uzasadnieniu orzeczenia Sąd winien zamieścić nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. W konsekwencji przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który Inspektor Nadzoru ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (brak między innymi przeprowadzenia postępowania pod kątem art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego z 1974 r. i § 36 rozporządzenia) i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uwzględnienie skargi i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył podanych w skardze kasacyjnej przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Wbrew zarzutom tej skargi organy administracyjne wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy, gromadząc przy tym konieczny materiał dowodowy, materiał ten rozważyły i dokonały przekonywujących ustaleń, czemu dały wyraz w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zasadność tych ustaleń i ich prawnej oceny, czemu dal wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniającym wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego został postawiony gołosłownie i nie został niczym uzasadniony. Sąd I instancji uzasadnił też przekonywująco, iż dla oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w szczególności art. 37 i 40 tej ustawy. Wykazał, że w ustalonym stanie faktycznym brak było podstaw do orzeczenia przymusowej rozbiórki wybudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego, bowiem nie znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju, a nadto nie zachodzą też w stosunku do niego przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. Stan taki - jak wykazał to Sąd I instancji - istniał zarówno w dacie budowy tego budynku jak i istnieje obecnie. W tej sytuacji przepis art. 40 wymienionej ustawy stanowi podstawę do zalegalizowania spornego budynku, po doprowadzeniu go do stanu zgodnego z przepisami. Doprowadzenie to polega, w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego, na wykonaniu nowego dachu z niepalnych lub trudnopalnych materiałów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów § 36 ust. 1 pkt 5, 9 i 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62). Przepisy te stanowiły, iż budynki te powinny być projektowane i wznoszone w sposób zapewniający ochronę środowiska, zharmonizowanie z sąsiednią zabudową i krajobrazem oraz ochroną sąsiedztwa budynków w zakresie zachowania warunków prawidłowego użytkowania sąsiednich terenów i obiektów budowlanych, jak zapewnienie dopływu światła dziennego do sąsiednich obiektów, dojazdów do dróg publicznych, zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków, wyeliminowanie zakłóceń elektrycznych. Zarzucając naruszenie tych przepisów autor skargi kasacyjnej żaden sposób nie wykazał jak doszło do naruszenia tych przepisów przez zalegalizowanie niewielkiego budynku gospodarczego pobudowanego na działce przeznaczonej pod mieszkaniowe budownictwo jednorodzinne i uzupełniającego funkcję mieszkalną tej nieruchomości. Należy przy tym jednak zauważyć, iż ewentualną rozbiórkę przedmiotowego obiektu uzasadniałoby nie niezachowanie wymogów wskazanych w wymienionych przepisach, lecz zaistnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Należy do nich - oprócz sprzeczności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym - spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sąsiaduje on z końcową częścią działki skarżącej, na której znajduje się ogród, zaś wjazd na tę nieruchomość i dom są po jej przeciwnej stronie. Skoro więc zalegalizowanie tego obiektu nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, to również przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego nie został w niniejszej sprawie naruszony. Należy przy tym zauważyć, że zarzut naruszenia stosunków wodnych jest przedmiotem postępowania prowadzonego odrębnie.
Sąd I instancji nie naruszył też przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm). Powołanie się na kryteria wskazane tym przepisem służyło ocenie, czy przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który również obecnie może być przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju. Wobec ustalenia, że aktualnie na terenie, którego dotyczy postępowanie, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodność zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym jest ustalona na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obiekt budowlany wybudowany pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane bez koniecznego pozwolenia na budowę może bowiem być zalegalizowany tylko wówczas, gdy jego istnienie nie jest sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy).
Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.