II OSK 1153/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 432/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-11-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 432/20 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 stycznia 2020 r. nr WI-I.7840.8.8.2019.SA w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz P.S. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 24 listopada 2020 r. r., II SA/Kr 432/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę P.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 29 stycznia 2020 r., znak WI-I.7840.8.8.2019.SA, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
1.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta M. decyzją nr 136/2018 z 19 lutego 2018 r., znak: AB.6740.100.2018 (źródłowa decyzja), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom – A.G. i P.G. – pozwolenia na budowę inwestycji pn. budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wbudowanym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, centralnego ogrzewania i ciepłej wody oraz układem komunikacji wewnętrznej, na działce nr [...] położonej w miejscowości J., gmina M. Decyzja ta stała się ostateczna.
1.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 432/20 kolejno wskazano, że P.S. wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w ostateczną decyzją. Starosta M. postanowieniem z 4 czerwca 2018 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że wnioskodawca nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Postanowienie to zaskarżone zostało zażaleniem do Wojewody Małopolskiego, który postanowieniem z 19 października 2018 r., znak: WI-I.7840.8.12.2018.AM, utrzymał postanowienie Starosty M. w mocy.
2.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 3 stycznia 2019 r., Starosta M. działając z urzędu, wznowił postępowanie ze względu na nową okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji pozwolenia na budowę, która nie była znana organowi i przez niego rozpoznana (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Następnie Starosta M. decyzją z 28 stycznia 2019 r., znak: AB.6740.100.2018 (decyzja I instancji) odmówił uchylenia decyzji własnej nr 136/2018 z 19 lutego 2018 r.
Sąd wojewódzki przywołał zasadnicze motywy decyzji I instancji, w uzasadnieniu której wyjaśniono, że wydając pozwolenie na budowę organ był w świadomości, że projektowany budynek posiada połączenie komunikacyjne z publiczną drogą gminną (dz. nr [...]) przez wewnętrzną drogę gminną (dz. nr [...]). Według Informacji z rejestru gruntów z 8 lutego 2018 r. działka nr [...] była w samoistnym posiadaniu Urzędu Miasta i Gminy Myślenice, który pismem z 29 stycznia 2018 r., znak: INW.7230.3.4.2018, wypowiedział się o braku zastrzeżeń co do projektowanej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] poprzez działkę nr [...]. Starosta przywołał treść pisma Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z 19 października 2018 r., z którego wynikało, że działka nr [...] w J. stanowi współwłasność osób fizycznych. Starosta wskazał, że w toku postępowania wznowieniowego inwestorzy wyjaśnili kwestię dostępu ww. inwestycji do drogi publicznej, przedkładając na tę okoliczność stosowne dokumenty. Z ich analizy wynikać ma, że przedmiotowa inwestycja posiada połączenie komunikacyjne z gminną drogą publiczną (działka nr [...]) poprzez istniejący i utwardzony żwirowo szlak drożny, na zasadzie służebności gruntowej po działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] i dalej po nowo powstałej działce drogowej nr [...] w J. Zdaniem organu powiatowego z zebranych w sprawie dokumentów wynika jednoznacznie, że działka nr [...] w J., na której został zaprojektowany budynek mieszkalny jednorodzinny, w dniu wydania źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę posiadała już prawnie uregulowaną dostępność komunikacyjną do gminnej drogi publicznej (dz. [...]). Zakładaną w zatwierdzonym projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji dostępność komunikacyjną, z wykorzystaniem drogi wewnętrznej nr ew. [...], należy traktować zatem jako alternatywę dojazdu do działki nr [...] w J.
2.2. Sąd przywołał dalsze motywy decyzji Wojewody Małopolskiego, wedle którego decyzja Starosty M. wydana w postępowaniu wznowieniowym skierowana została do A.G. i P.G., a nadto "do wiadomości" P.S., który wniósł od niej odwołanie. Odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów art. 10 i 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb), poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu przed organem l instancji, jako właścicielowi działki nr [...] obciążonej służebnością na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] (z której wydzielono kilka działek, w tym działkę nr [...] połączoną z działką nr [...]) oraz naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
2.3. Dalej w wyroku II SA/Kr 432/20 przywołano, że Wojewoda Małopolski powołaną na wstępie decyzją z 29 stycznia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) i art. 82 ust. 3 uPb (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.), umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że decyzja organu I instancji została w wadliwy sposób przekazana do wiadomości P.S.. W rozdzielniku stron postępowania, które otrzymały decyzję, zamieszczono listę jednostek, którym przekazano decyzję jedynie "do wiadomości". W tych okolicznościach P.S. – uznając, że pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia odwołania odnosi się także do niego – złożył odwołanie. Wojewoda stwierdził, że przesłanie zaskarżonej odwołaniem decyzji P.S. było błędne. W ocenie organu odwoławczego, jeżeli organ l instancji chciał poinformować o rozstrzygnięciu osobę nie uznaną za stronę w niniejszym postępowaniu wznowieniowym, należało zredagować odrębne pismo przewodnie i załączyć do niego kopię przedmiotowej zanonimizowanej decyzji.
Wojewoda podał przy tym, że z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...], której właścicielem jest inwestor, nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], lecz pośrednio poprzez działkę nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem. Działka nr [...] nie stanowi terenu przedmiotowej inwestycji i jest objęta odrębną, ostateczną decyzją Starosty M. nr 109/2018 z 08.02.2018 r., znak: AB.6740.106.2018, o pozwoleniu na budowę: drogi wewnętrznej wraz z dołami chłonnymi i włączeniem komunikacyjnym do drogi gminnej, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Z projektu budowlanego zatwierdzonego objętą wznowieniem postępowania decyzją wynika, że dojazd do projektowanej inwestycji ma następować między innymi po działce [...], tj. bez wykorzystania ustanowionej służebności przejazdu przebiegającej po działce [...] będącej własnością P.S. Wojewoda uwypuklił, że badając możliwość połączenia działki inwestycji nr [...] z publiczną drogą gminną (dz. nr [...]), w postępowaniu przed wydaniem inwestorowi pozwolenia na budowę, organ powiatowy wziął pod uwagę aktualny wówczas wypis z ewidencji gruntów, który potwierdzał, że działka nr [...], pozostawała w samoistnym posiadaniu Urzędu Miasta i Gminy Myślenice oraz pismo tegoż podmiotu o braku zastrzeżeń, co do projektowanej obsługi komunikacyjnej działki m. in. nr [...] poprzez działkę nr [...]. Wobec wykazania możliwości połączenia z drogą publiczną od innej strony niż nieruchomość nr [...], zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, że odwołującemu się (właścicielowi działki nr [...]) w sposób oczywisty nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Reasumując, Wojewoda Małopolski stwierdził, że wobec braku przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, należało umorzyć postępowanie odwoławcze.
3.1. P.S. w skardze do WSA w Krakowie na w/w decyzję Wojewody Małopolskiego zarzucił: 1) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, 7, 7a, 8 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie uznał go za stronę postępowania, mimo iż treść decyzji, ani jej uzasadnienie na to nie wskazuje i mimo, że decyzja została formalnie doręczona mu przez Starostę M., przy równoczesnej zmianie przebiegu drogi dojazdowej do terenu inwestycji (co uszło uwadze Wojewody Małopolskiego), a co ma fundamentalne znaczenia dla oznaczenia kręgu stron; 2) zaniechanie wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i przez to pominięcie we wnioskowaniu okoliczności, że wskazanie jako dojazdu do drogi publicznej działki skarżącego ogranicza jego uprawnienia i wpływa na jego chronione prawem interesy; 3) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 i 3 K.p.a., polegające na nie rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji przyjęcie błędnego rozstrzygnięcia, przy równoczesnym niewystarczającym wyjaśnieniu przyczyn odmowy uznania skarżącego za stronę oraz całkowite pominięcie przedstawienia uzasadnienia prawnego tego poglądu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania (sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.); 4) naruszenie prawa procesowego co miało wpływ na wynik sprawy – art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego, podczas gdy z decyzji organu I instancji to nie wynika i jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, które wskazuje, że ustalając krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, należy brać pod uwagę wszelkie oddziaływania planowanej inwestycji na interesy właścicieli sąsiednich gruntów; 5) naruszenie prawa materialnego: a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 uPb i art. 28 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, podczas gdy wykazał on, że nieruchomości, których jest właścicielem, znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę pomimo, że planowany dostęp inwestycji do drogi publicznej ma przebiegać po działce należącej do skarżącego, b) art. 3 pkt 20 uPb poprzez wadliwe określenie przez Wojewodę Małopolskiego kręgu stron postępowania pozwolenia na budowę, statusu strony skarżącej, podczas gdy jest ona właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu; w sprawie nieprzyznającego, c) art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb w zw. z art. 140 i 144 K.c. poprzez braku poszanowania przez Wojewodę występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącego na pogorszenie stanu technicznego należących do niej nieruchomości, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działek wnioskodawcy; 6) naruszenie prawa procesowego, a to art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do działania organów publicznych polegające na tym, że najpierw organ l instancji dał skarżącemu sygnał, iż uznaje go za stronę i przez to doręczył mu swą decyzję i pouczył o prawie odwołania, a następnie organ II instancji skwitował sprawę stwierdzeniem, że organ l instancji się pomylił doręczając decyzję skarżącemu.
3.2. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty M., względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ze wskazaniem, iż ponownie rozpoznając sprawę organ uzna skarżącego za stronę postępowania i wyda stosowne rozstrzygnięcie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
3.3. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił.
4.2. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji wpierw obszernie przywołał reguły postępowanie wznowieniowego, a następnie stwierdził, że wbrew twierdzeniom Wojewody nie przesądziło o braku legitymacji skarżącego do złożenia odwołania w sprawie, powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na wniosek skarżącego z uwagi na brak jego legitymacji w postępowaniu głównym (postanowienie Wojewody Małopolskiego z 19 października 2018 r.). W ocenie tegoż sądu zasadne było ponowne zweryfikowanie legitymacji procesowej skarżącego z uwzględnieniem okoliczności faktycznych, które organ rozważał we wznowionym postępowaniu. Sąd wojewódzki stanął na stanowisku, zgodnie z którym istnienie na określonej działce służebności przejazdu i przechodu, wykorzystywanej do skomunikowania inwestycji z drogą publiczną, samo przez się nie stanowi podstawy do włączenia tej działki do obszaru oddziaływania obiektu ani do przyznania jej właścicielowi statusu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd ten podzielił tym samym stanowisko i argumentację prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Wojewodę Małopolskiego wyroku z 10 lutego 2011 r., II OSK 268/10. Nie zidentyfikował ponadto sąd a quo żadnych innych przejawów oddziaływania obiektu na działkę skarżącego. Zwrócił uwagę, że na obciążonej służebnością działce skarżącego nr [...] istnieje już jezdnia stabilizowana żwirem.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.S. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
5.2. Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 140 i 222, jak również 285 § 1 K.c. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że właściciel nieruchomości władnącej nie jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę skutkujące odmówieniem skarżącemu statusu strony w postępowaniu wznowieniowym;
b) art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb poprzez zignorowanie faktu, że w przedmiotowej sprawie służebność została ustanowiona na rzecz nieruchomości składającej się z działki nr [...], która stanowi tylko część terenu inwestycji, a zatem pozostała jego część nie legitymuje się prawem zapewniającym dostęp do drogi publicznej.
5.3. Skarżący kasacyjnie podnosi również naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa, tj.:
a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 8 K.p.a. przez błędne uznanie, że orzekające w sprawie organy wyjaśniły przyczyny, dla których odmówiły skarżącemu statusu strony;
c) art. 170 Ppsa poprzez zignorowanie okoliczności, że w tym samym stanie faktycznym zapadły dwa prawomocne orzeczenia WSA w Krakowie (II SA/Kr 338/20 i II SA/Kr 430/20), które są z tej przyczyny wiążące także dla składu orzekającego w niniejszej sprawie, co całkowicie umknęło uwadze sądu I instancji pomimo, iż pełnomocnik skarżącego zwracał na to uwagę.
5.4. Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z 29 stycznia 2020 r., względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, iż żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
5.5. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, na realizację której udzielono pozwolenia na budowę źródłowa decyzją, ponieważ realizacja tej inwestycji wprowadza ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z prawa własności, wyrażające się koniecznością znoszenia zwiększonego ruchu przez jego nieruchomość. Skarżący kasacyjnie uwypuklając znaczenie innych orzeczeń WSA w Krakowie podnosi, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na budowę obiektu (art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb). W konsekwencji w sytuacji, gdy dostęp ten jest zapewniony poprzez działkę należącą do skarżącego (służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu), jego nieruchomość w oczywisty sposób znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i skarżący posiada przymiot strony. W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro służebność została ustanowiona na rzecz nieruchomości składającej się z działki nr [...], a nie na rzecz pozostałych nieruchomości objętych terenem inwestycji, to uprawnionym do korzystania z tej służebności jest każdoczesny właściciel działki nr [...], a nie właściciele innych nieruchomości dostępnych z tejże działki. Przesądzając, że służebność po działce nr [...] ma służyć komunikacji z drogą publiczną także działki nr [...], organ i sąd pierwszej instancji pozbawili właściciela działki obciążonej prawa do decydowania o losach jego nieruchomości, co stanowi uchybienie art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb.
5.5. Już po wyznaczeniu rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł wniosek dowodowy, z treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OSK 1545/21 oraz II OSK 928/21, podnosząc iż wydano je w sprawach analogicznych, co sprawa, w której wniesiono skargę kasacyjną.
5.6. Na rozprawę wyznaczoną w przedmiotowej sprawie nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
6.3. Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.
6.4. Sąd Naczelny w tym składzie nie podziela zasadniczej oceny sądu pierwszej instancji, jakoby w okolicznościach kontrolowanej sprawy administracyjnej, skarżący nie posiadał legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Starosty M. wydanej w I instancji, a orzekającego o odmowie uchylenia własnej, dotychczasowej decyzji źródłowej o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] w miejscowości J.
6.4.1. Ma rację sąd wojewódzki, że kwestia doręczenia decyzji organu I instancji nie mogła przesądzać o posiadaniu materialnej legitymacji strony u skarżącego, by skutecznie domagać się kontroli tej decyzji w trybie odwoławczym.
6.4.2. Słuszna jest również ocena sądu pierwszej instancji, że ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (zakończonego źródłową decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] – uwaga Sądu) na wniosek skarżącego z uwagi na brak jego legitymacji w postępowaniu było zrelatywizowane do tegoż postępowania, w którym zakładano, że połączenie inwestycji z drogą publiczną nastąpi poprzez działkę [...] (a więc bez korzystania ze służebności ustanowionej na działce nr [...] należącej do skarżącego). Jak wskazano w zaskarżonym wyroku, to założenie zostało zweryfikowane w postępowaniu wznowionym z urzędu – przyjęto bowiem, że inwestycja ma możliwość połączenia z drogą publiczną (dz. nr [...]) na podstawie ustanowionej po działkach służebności gruntowej (a więc z wykorzystaniem służebności ustanowionej na działce nr [...] należącej do skarżącego). Ta zmiana okoliczności faktycznych sprawy – zdaniem sądu pierwszej instancji – stwarzała potrzebę ponownego rozważenia legitymacji procesowej (odwoławczej) skarżącego. W zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie za trafny uznał wniosek zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sam fakt ustanowienia służebności przechodu i przejazdu na gruncie sąsiednim oraz ewentualne uciążliwości związane ze sposobem wykonywania tego prawa przez właściciela nieruchomości władnącej pozostają bez wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji – a zatem, że skarżący także po zmianie rozwiązania (podkr. Sądu Naczelnego) w zakresie skomunikowania inwestycji, nie ma statusu strony w postępowaniu. W konsekwencji sąd pierwszej instancji uznał doszedł do przekonania, uwzględniając ponadto, iż nie bez znaczenia jest fakt istnienia na działce nr [...] należącej do skarżącego, jezdni stabilizowanej żwirem, że skarżącemu nie przysługiwała legitymacja strony i nie doszło do naruszeń przepisów prawa podniesionych w skardze. Tego stanowiska sądu a quo nie podziela Sąd Naczelny.
6.4.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 170 Ppsa, skoro wyroki, na które wskazano w skardze kasacyjnej, zapadły w innych sprawach niż ta, w której wydano zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 Ppsa), związanie prawomocnymi wyrokami wydanymi w sprawach II SA/Kr 338/20 i II SA/Kr 430/20 dotyczyły spraw wznowieniowych odnośnie pozwoleń na budowę dla innych działek, niż działka nr [...], choć dostrzegalny jest rozziew stanowiska meriti prezentowanego przez WSA w Krakowie na tle spraw, których istota jest tożsama, a związana ze statusem skarżącego kasacyjnie w odniesieniu do szeregu spraw, zakończonych oznaczonymi decyzjami Starosty M., udzielających pozwoleń na budowę dla działek, powstałych ze scalenia i podziału dotychczasowych działek nr [...] i [...] w miejscowości J.
6.4.4. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniono ponadto tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Nie jest rolą Sądu Naczelnego zastępowanie strony i domyślanie się intencji wnoszącego skargę kasacyjną.
6.4.5. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, w podstawie kasacyjnej – ignorując w istocie poprawność konstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 Ppsa – nie wskazano formy owego naruszenia przywołanego przepisu. Nadto zaskarżona decyzja dotyczyła wprost nie kwestii pozwolenia na budowę, ale przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę.
6.5.1. Przede wszystkim zauważyć należy, że w postępowaniu wznowieniowym Starosta M. odmówił uchylenia decyzji własnej udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzją tą zatwierdzono również projekt budowlany, którego częścią był projekt zagospodarowania terenu, którego obligatoryjnym elementem był "układ komunikacyjny" (art. 34 ust. 3 pkt 1 uPb). Niesporne jest, że ów projekt budowlany zakładał połączenie komunikacyjne przez działkę nr [...], zakładając iż jest to droga gminna. Niesporne jest, że przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Innymi słowy, brak prawidłowego zapewnienia dostępu komunikacyjnego działki inwestycyjnej do drogi publicznej, skutkować musiałby, wpierw wezwaniem inwestora do poprawienia projektu, a w razie braku takiej dostępności, do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Starosta M. we wznowionym postępowaniu odmówił uchylenia dotychczasowej, własnej decyzji ostatecznej o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] w J. Tym samym nie dokonał żadnej "zmiany" zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym także w tej części, która dotyczy układu komunikacyjnego związanego z przedmiotową inwestycją. Sąd Naczelny w aktach sprawy nie znalazł żadnego dokumentu, który uprawniać miałby – tak jak to uczynił organ odwoławczy, a co zaakceptował sąd pierwszej instancji – do stwierdzenia, że w wyniku jakiejś "zmiany", nastąpiło odmienne od dotychczasowego i wynikającego z dotychczasowej, ostatecznej decyzji, uregulowanie układu komunikacyjnego związanego z przedmiotową inwestycją. Zarazem w uzasadnieniu decyzji I instancji Starosta M. obszernie wywodzi, że z analizy przedłożonych dokumentów przez inwestora, a związanych z podziałem i scaleniem szeregu działek, działka inwestycyjna już w dacie wydania decyzji dotychczasowej posiadała dostępność komunikacyjną do drogi gminnej nr [...], zaś tę dostępność z wykorzystaniem działki nr [...], należy traktować jako "alternatywę dojazdu".
6.5.2. Sąd z urzędu zauważa, że kwestia przymiotu strony u skarżącego, jako właściciela działki nr [...], obciążonej służebnością na rzecz właścicieli uprzednio istniejącej działki nr [...], w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę na inną działkę inwestycyjną, powstałą ze scalenia i podziału uprzednio istniejących działek nr [...] i [...], była przedmiotem uwagi sądów administracyjnych. Wyrokiem z 6 listopada 2020 r. II SA/Kr 428/20, uchylona została decyzja Wojewody Małopolskiego umarzająca postępowanie odwoławcze, wyrok ten podlegał kontroli instancyjnej – wyrokiem z 15 marca 2022 r., II OSK 811/21 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołanych w niniejszym uzasadnieniu zaczerpnięto ze strony nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) oddalona została skarga kasacyjna. W tym ostatnim wyroku stwierdzono, że właściciel nieruchomości gruntowej obciążonej służebnością, jako znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu musi mieć zapewnione prawo do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego jako strona tego postępowania. Ponadto w przywołanym wyroku NSA za słuszne ocenił stanowisko, iż właściciel nieruchomości obciążonej służebnością ma prawo uczestniczyć w postępowaniu wznowieniowym, w którego wyniku może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności gruntowej. Wedle Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach sprawy II OSK 811/21, skoro teren inwestycji ma zapewnione połącznie z drogą gminną po terenie działki nr [...] obciążonej służebnością gruntową przechodu i przejazdu, to działka nr [...] jest nieruchomością, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 20 uPb.
6.5.3. Z kolei w wyroku II OSK 1545/21 z 19 października 2022 r. analizowano przymiot P.S. jako strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym ostatecznej decyzji Starosty M. z 8 lutego 2018 r. nr 109/2018, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. Droga wewnętrzna wraz z dołami chłonnymi i włączeniem komunikacyjnym do drogi gminnej. Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku II OSK 811/21 i oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 1 grudnia 2020 r. II SA/Kr 474/20, w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 lutego 2020 r. znak: WI-I.7840.8.11.2019.SA, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał przymiot strony u skarżącego w tym postępowaniu. W obszernych motywach tego wyroku wyłuszczono, że zgodnie z art. 285 § 1 K.c., nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega m. in. na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Przepis art. 145 K.c. określa służebność drogi koniecznej, której treścią jest m. in. obciążenie nieruchomości prawem używania jej w postaci przejścia i przejazdu, co umożliwia skomunikowanie innej nieruchomości z drogą publiczną. Sąd Naczelny w przywołanym wyroku wskazał, iż nie da się zaprzeczyć, że właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje ochrona prawnorzeczowa związana z wykonywaniem ograniczonego prawa rzeczowego. Służebność powinna zapewniać niezakłócone korzystanie z nieruchomości służebnej w granicach treści służebności ustanowionej na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości władnącej, niemniej jej wykonywanie w interesie właściciela nieruchomości władnącej powinno uwzględniać w możliwie najszerszym zakresie również interesy właściciela nieruchomości obciążonej. Sąd Naczelny przypomniał, że wykonywanie prawa własności, w tym skorzystanie z prawa do zabudowy realizowanego na zasadach przewidzianych w przepisach uPb, jest zasadniczo uzależnione od zapewnienia nieruchomości prawnego dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i musi on zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Warunek ten należy uznać za spełniony, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), co może wyrażać się w dostępie bezpośrednim, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośrednim przez inne nieruchomości, na których została ustanowiona służebność drogowa. Ustanowienie tejże służebności prowadzi do zobowiązania właściciela nieruchomości obciążonej do znoszenia przejazdów po niej oraz niewykonywania swoich uprawnień wobec wskazanej nieruchomości w sposób, który utrudniałby czynności osób uprawnionych, co w konkretnych okolicznościach może istotnie zmieniać zagospodarowanie terenu nieruchomości, z jakiej korzystają właściciele nieruchomości władnącej. Niewątpliwie sposób wykonywania służebności drogowej kształtowany jest zawsze konkretnymi potrzebami nieruchomości władnącej. Powyższe nakazywało, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć, że prawo własności nieruchomości, przez którą ustanowiono dojazd do innej nieruchomości, może doznawać w określonych warunkach rozpatrywanej przez organ sprawy ograniczeń w jej zagospodarowaniu, które można traktować jako równoważne znajdowaniu się terenu nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 uPb. W konkluzji w wyroku II OSK 1545/21 wywiedziono, że nie można było odmówić P.S. prawa do kontroli, czy decyzja wydana we wznowionym z urzędu przez Starostę M. postępowaniu dotyczącym udzielonego pozwolenia na budowę we właściwy sposób uwzględnia określenie treści i zakresu ustanowionego obciążenia dotyczącego pasa gruntu mającego stanowić szlak służebności drogowej. W ocenie wówczas orzekającego Sądu Naczelnego z obciążeniem prawem przejazdu i przechodu nieruchomości skarżącego wiąże się konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji dla realizacji jego warunków w sytuacji, w której organ, kierując się wyjaśnieniami inwestorów, przysługującą im służebność gruntową wskazał jako faktyczne połączenie terenu spornej inwestycji z drogą publiczną. Taki stan, jak w przywołanym wyroku, zachodzi także w sprawie II OSK 1153/21.
6.5.4. Sąd w tym składzie podziela stanowiska odnośnie wykładni prawa materialnego zaprezentowane w przywołanych wyrokach. W realiach kontrolowanej aktualnie sprawy uznać zatem wypadnie, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy kasacyjne odnośnie naruszenia przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb w zw. z art. 285 § 1 K.c. Skarżący miał prawo do merytorycznej kontroli decyzji wydanej w I instancji. W realiach przedmiotowej sprawy sąd pierwszej instancji pominął, że organ II instancji umarzając postępowanie odwoławcze niejako mimochodem ("Poinformować jedynie wypada...", "Na koniec, można jedynie na marginesie..." – s. 3 zaskarżonej decyzji, uwaga Sądu) przywołał, że działka inwestycyjna nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącego (nr [...]), a pośrednio poprzez działkę nr [...], dla której udzielono odrębną decyzją pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej. Zauważyć raz jeszcze wypadnie, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej ostatniej decyzji wyrokiem II OSK 1545/21 przesądzono prawomocnie o statusie strony u P.S. Dalej w zaskarżonej decyzji obszernie przywołano te wszystkie uwagi zawarte w decyzji organu I instancji, z których wynikać miałoby, że inwestor posiada służebność dojazdu po działce skarżącego nr [...]. Innymi słowy, Wojewoda Małopolski podzielił widocznie stanowisko Starosty M., iż skarżącemu nawet z tego względu nie przysługiwał przymiot strony, a ponadto nie zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bo w takim zakresie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe. W ocenie Sądu Naczelnego akceptacja przez sąd pierwszej instancji takiego stanowiska, jak wyrażone w zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi nastąpiło z uchybieniem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.
Tożsame stanowisko jak w przedmiotowej sprawie, Sąd Naczelny zajął w wyroku wydanym w sprawie II OSK 928/21.
6.5.5. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, zachodziły powody, dla których należało zaskarżony wyrok uchylić, jak i uchylić zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb, oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.
6.5.6. Wojewoda Małopolski raz jeszcze rozpozna wniesione odwołanie, uwzględniając wykładnię przepisów prawa i oceny wyrażone w tym wyroku. W szczególności uwzględni, że P.S. ma przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym.
6.5.7. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.Pełny tekst orzeczenia
II OSK 1153/21
Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.