II OSK 1134/24

II OSK 1134/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 638/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-11-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54 ust. 2 pkt 2 lit. a i d, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.D. i M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 638/22 w sprawie ze skargi I.D. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2022 r. nr SKO 4122/42/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 14 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 638/22 oddalił skargę I.D. i M.D. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 15 czerwca 2022 r. nr SKO 4122/42/22 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z 8 lutego 2022 r. nr 351/2022 o ustaleniu na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji we Wrocławiu przy ul. [...], na działce nr [...], obręb P.
Zdaniem Sądu I instancji biorąc pod uwagę, że zebrane przez organy dowody, w tym przede wszystkim sporządzona analiza urbanistyczna, dają podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja będzie funkcjonalnie łączyć się z zabudową już istniejącą, spełniony został warunek kontynuacji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp). Ponadto organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły, dlaczego dopuszczono zarówno w decyzji prezydenta, jak i w decyzji ją utrzymującej na usytuowanie planowanego budynku mieszkalnego w drugiej linii zabudowy. Uzasadnieniem jest ta okoliczność, że na bezpośrednio sąsiadującej działce nr [...] poza budynkiem we frontowej części działki, w jej głębi, znajduje się parterowy magazyn. Zasadnie zatem wskazało SKO na brak dostatecznych powodów, które uzasadniałyby odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla budynku planowanego również w głębi działki. Przypomnieć należy, że wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego.
2.Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego:
a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowej ocenie wyznaczenia na potrzeby określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (nadbudowy) i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, o którym mowa w normie § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie); nieprawidłowej ocenie wyznaczenia na potrzeby określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (nadbudowy) i zagospodarowania terenu nowej linii zabudowy, o której mowa w normie § 2 pkt 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia; nieprawidłowym pominięciu przy ocenie określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (nadbudowy) i zagospodarowania terenu tego, że wskazywane przez inwestora są sprzeczne z dotychczasową funkcją zabudowy I zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym (zasada kontynuacji funkcji); nieprawidłowym pominięciu przy ocenie określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (nadbudowy) i zagospodarowania terenu tego, że wskazywane przez inwestora są sprzeczne z dotychczasowymi cechami zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym;
b) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 54 ust. 2 pkt 2 lit. a i d, oba w zw. z art. 64 ust. 1 upzp przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym pominięciu przez Sąd Wojewódzki, że ww. decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez przeprowadzenia należytej (to jest w zakresie wymaganym prawem) analizy oraz, że nie uwzględniono w jej treści szczegółów przywoływanej analizy;
2) przepisów postępowania, tj. art. 2352 § 2 w zw. z art. 106 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
3.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.
3.3. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
3.4. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności (wyroki NSA z: 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3021/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1194/19). Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich i ich subiektywnej wizji ładu przestrzennego, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy z uwzględnieniem obiektywnych wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z: 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że zabudowa wielorodzinna realizuje tę samą funkcję (mieszkaniową), co jednorodzinna. Wskazał na tę okoliczność NSA w wyrokach z: 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 651/18, 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20, 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1108/22, 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 502/21. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie sposób zarzucić organowi oparcie decyzji na wadliwej analizie urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta została bowiem przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 20,5 m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3 x 20,5 m, lecz nie mniej niż 50 m. Z tego względu szerokość obszaru analizowanego przyjęto 61,5 m w
każdą stronę od wszystkich granic tej działki z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Całkowicie bezpodstawne i oderwane od normatywnej treści rozporządzenia jest stanowisko skarżących, że obszarem analizowanym winien być w przedmiotowej sprawie sądowoadministracyjnej obszar uwzględniający koncentryczny obszar o promieniu równym 61,5 m wyznaczany ze środka symetrii działki nr [...] . W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki, a zatem organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 2785/19, 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18, 28 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1379/21). Uwzględnienie w analizie parametrów działki nr [...] nastąpiło zatem zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
3.6. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie braku kontynuacji zabudowy, stwierdzić należy, że planowana zabudowa jednorodzinna w sposób oczywisty kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym. Trudno odnieść się racjonalnie do zarzutu, że inwestycja polegająca na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku jednorodzinnego nie wpisuje się w jednorodzinną funkcję mieszkalną. Skala budynku mieszkalnego, którego parametry zostały ustalone w oparciu o średnie wskaźniki w obszarze analizowanym nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasady kontynuacji. Dodatkowo należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż w ramach analizy funkcji nie ma podziału na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, chodzi po prostu o kontynuację tej samej funkcji mieszkaniowej (por. wyroki NSA w wyrokach z: 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 651/18, 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20, 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1108/22, 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 502/21).
3.7. W okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi również naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wyznaczenie drugiej linii zabudowy. Jak wskazano uzasadnieniem jest ta okoliczność, że na bezpośrednio sąsiadującej działce nr [...] poza budynkiem we frontowej części działki, w jej głębi, znajduje się parterowy magazyn. W przepisach § 4 ust. 1-4 jest wprawdzie mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Potrzeba ustalenia dwóch linii zabudowy występuje m.in. w sytuacji, w której działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w ten sposób, że nawet uwzględniając rozproszenie istniejącej zabudowy, da się wyróżnić dwa szeregi zabudowy: w pierwszym szeregu występuje zabudowa położona bliżej drogi publicznej, a w drugim szeregu istnieje zabudowa oddalona od tej drogi. Wówczas jedna linia zabudowy dla nowej zabudowy usytuowanej w oddaleniu od drogi publicznej, nawiązująca do "drugiego szeregu" zabudowy, wyznacza linię zabudowy od drogi publicznej.
3.8. Reasumując, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię. Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany pozwolił na ustalenie spełnienia przesłanki zasady kontynuacji funkcji, a parametry zabudowy zostały ustalone w oparciu o średnie wskaźniki występujące na tym obszarze, dodatkowo narzucenie inwestorowi drugiej linii zabudowy miało na celu zachowanie wymogów ładu przestrzennego.
3.9. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 54 ust. 2 pkt 2 lit. a i d, oba w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Zdaniem skarżących nie jest bowiem możliwe zdekodowanie z treści decyzji sposobu, w jaki organy administracji publicznej wyznaczyły parametry poszczególnych warunków i zasad zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu. Jednak w aktach sprawy znajduje się analiza urbanistyczna ze wskazaniem parametrów analizowanych budynków. Natomiast określone w decyzji dla wnioskowanej inwestycji wartości wskaźników, parametrów i cechy zabudowy nawiązują do wartości średnich występujących w obszarze analizowanym. Wyłącznie wysokość kalenicy ustalona dla budynku mieszkalnego przeznaczonego do nadbudowy (do 12,5 m) odbiega od wartości średniej wyliczonej dla obszaru analizowanego (11,53 m). Rację ma jednak Kolegium stwierdzając, że takie przekroczenie jest na tyle nieznaczne
(0,97 cm), że w żaden sposób nie zakłóci ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie.
3.10. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 2352 § 2 w zw. z art. 106 § 3 i § 5 Ppsa, wymyka się w ogóle kontroli instancyjnej. W Ppsa nie ma takiego przepisu, a nie jest rolą NSA domyślenie się jaki przepis autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Zarzut oparty na art. 106 § 5 Ppsa w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury cywilnej, regulującymi zasady prowadzenia postępowania dowodowego, może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego, ale tylko wtedy, gdy Sąd I instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 Ppsa, a taka sytuacja w ogóle nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
3.11. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
3.12. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.