II OSK 1121/17

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1122/16 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1122/16 oddalił skargę A. U. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt stały.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 7 września 2015 r. A. U. (obywatelka [...]) wystąpiła z wnioskiem o udzielenie jej zezwolenia na pobyt stały ze względu na fakt pozostawania w związku małżeńskim z obywatelem polskim M. M.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] orzekł o odmowie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zainteresowana nie spełniła obligatoryjnej przesłanki do udzielenia jej wnioskowanego zezwolenia, gdyż bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały nie przebywała nieprzerwanie na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przez okres dwóch lat.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 197 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach z 2013 r.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. udzielił cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności do [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach z 2003 r.). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu ważności wskazanego zezwolenia i określił nowy termin ważności zezwolenia do 29 kwietnia 2014 r. Z wnioskiem o udzielenie kolejnego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemka wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego w dniu 19 marca 2014 r. – 43 dni przed upływem ważności posiadanego zezwolenia na pobyt czasowy i decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2014 r. zostało jej ono udzielone z terminem ważności do 15 maja 2016 r.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że cudzoziemka nie spełnia warunku określonego w art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Wskazał, iż w dniu złożenia obecnie rozpoznawanego wniosku, tj. 7 września 2015 r., dwuletni okres jej nieprzerwanego pobytu na terytorium Polski liczony od dnia 7 września 2013 r. nie został zachowany. Organ przywołał treść art. 61 ust. 1, 3 i 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. Wyjaśnił, że cudzoziemka uczyniłaby zadość terminowi wskazanemu w art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., gdyby z wnioskiem o udzielenie jej ostatniego zezwolenia na pobyt czasowy wystąpiła co najmniej dwa dni wcześniej niż to uczyniła, czyli najpóźniej 17 marca 2014 r. Powyższe uchybienie terminowi spowodowało, że okres pozostawania cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, od dnia upływu terminu zezwolenia na pobyt czasowy (30 kwietnia 2014 r.) do dnia wydania jej kolejnego zezwolenia na pobyt czasowy ([...] maja 2014 r.) nie był zalegalizowany. Powyższa okoliczność przerywała automatycznie bieg terminu dwuletniego do starania się o zezwolenie na pobyt stały.

Asnaty Uwimana-Makowska zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia, zobowiązania organu odwoławczego do wydania decyzji uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r. oraz orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez udzielenie jej zezwolenia na pobyt stały, nadto wniosła o zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 195 ust. 1 pkt 4 w zw.z art. 195 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały nie był pobytem nieprzerwanym w rozumieniu tego przepisu;

2. art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, czym naruszono słuszny interes strony oraz zasadę pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej, poprzez obarczenie go negatywną konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy;

3. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i wybiórczej oceny części materiału dowodowego oraz dokonania błędnych ustaleń faktycznych oraz subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż nie spełniona została przesłanka nieprzerwanego 2-letniego pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt stały;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu;

5. art. 8 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenia postępowania i wydanie decyzji odmownej, przez co strona ponosi wymierną szkodę polegającą na braku rozpoczęcia biegu terminu, od którego może ubiegać się o uznanie za obywatela Rzeczpospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zostało wszczęte w czasie, gdy skarżąca przebywała w Polsce legalnie – Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2014 r. udzielił skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony do 15 maja 2016 r. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było natomiast ustalenie, czy okres pobytu skarżącej w Polsce, podczas przedłużającego się postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zakończonego ostatecznie wydaniem dla niej korzystnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., a w trakcie którego upłynął termin ważności dokumentów legitymujących jej pobyt (okres od 30 kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r.), można zaliczyć do okresu legalnego, nieprzerwanego pobytu uprawniającego do uzyskania zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 195 ust.1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Obowiązująca w dacie ww. decyzji ustawa o cudzoziemcach z 2003 r. w art. 61 zawierała regulacje chroniące cudzoziemca przed niekorzystnymi skutkami przedłużającego się postępowania legalizacyjnego i upływu terminu ważności dokumentów, na podstawie których cudzoziemiec przebywa w Polsce, pod warunkiem dochowania przez cudzoziemca przewidzianego w tym przepisie terminu do złożenia wniosku.

Sąd wskazał, że na mocy art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. skarżąca, zamierzając kontynuować pobyt w Polsce na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, powinna była wystąpić z kolejnym wnioskiem co najmniej 45 dni przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia, czyli najpóźniej 16 marca 2014 r. Występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie ww. zezwolenia dopiero 19 marca 2014 r. nie dopełniła obowiązku złożenia wniosku ze stosownym wyprzedzeniem, tym samym nie mogła skutecznie domagać się uwzględnienia okresu pozostawania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez stosownego zezwolenia (po upływie ważności dotychczasowego zezwolenia) jako okresu legalnego.

W ocenie Sądu nie można uznać za nieprzerwany pobytu cudzoziemca, który ustawową regulacją był zobligowany do opuszczenia Polski wskutek nieposiadania uprawnienia do legalnego przebywania na jej terytorium. Jego zdaniem w przypadku, gdy cudzoziemka nie dochowała terminu do złożenia wniosku, a termin rozpatrzenia aplikacji uległ wydłużeniu, podczas którego jej zezwolenie na legalny pobyt wygasło, to konsekwencje przerwy w ciągłości legalizacji pobytu w toku postępowania w sprawie udzielenia pobytu stałego obciążają wyłącznie cudzoziemkę. Z tego względu Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że negatywna dla cudzoziemki zaskarżona decyzja była nieuprawnioną konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy. Stwierdził, że skoro podczas pobytu skarżącej w Polsce w istotnym dla sprawy okresie wynikającym z art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. wystąpił okres pobytu nieuregulowanego skutkiem niezachowania przez nią ustawowego terminu do złożenia wniosku, to tym samym nie spełniła ona jednej z koniecznych przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia.

Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi. Stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 18 Konstytucji RP ani art. 7 k.p.a. Za niezasadne uznał również zarzuty dokonania przez organ odwoławczy błędnej i wybiórczej oceny części materiału dowodowego, dokonania błędnych ustaleń faktycznych oraz subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza również art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. U.

Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego:

1) art. 195 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 195 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej po złożeniu wniosku o udzielenie kolejnego zezwolenia, zakończony jego udzieleniem, a po upływie terminu poprzedniego zezwolenia, nie był pobytem nieprzerwanym w rozumieniu tego przepisu;

2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mimo niezgodności tych przepisów z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP: zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, polegające na tym, iż norma prawna wywiedziona z powyższych przepisów uzależniała możliwość legalnego pobytu cudzoziemca w przypadku złożenia wniosku o wydanie decyzji po terminie 45 dni przed upływem okresu poprzedniego zezwolenia – od szybkości wydania przez właściwy organ decyzji, a zatem od okoliczności na którą cudzoziemiec nie miał żadnego wpływu;

a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd rozpoznający skargę od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, poprzez przedstawienie ogólnego własnego stanowiska w uzasadnieniu w zakresie dotyczącym stwierdzonych uchybień przepisom postępowania oraz pominięcie stanowiska skarżącej;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd do powielenia stanowiska organu przez jego prostą akceptację i niedostateczne wyjaśnienie stanu prawnego rozpoznawanej sprawy oraz całkowite pominięcie stanowiska skarżącej i brak odniesienia się przez Sąd do podniesionych w nim okoliczności pod adresem zaskarżonej decyzji;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 195 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. poprzez oddalenie skargi mimo błędnej wykładni przepisów przez organy i przyjęcia, iż pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej po złożeniu wniosku o udzielenie kolejnego zezwolenia, zakończonego jego udzieleniem, a po upływie terminu poprzedniego zezwolenia, nie był pobytem nieprzerwanym w rozumieniu tego przepisu;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. poprzez oddalenie skargi mimo niewłaściwego zastosowanie przepisów przez organy w sytuacji niezgodności tych przepisów z wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP: zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, polegającej na tym, iż norma prawna wywiedziona z powyższych przepisów uzależniała możliwość legalnego pobytu cudzoziemca w przypadku złożenia wniosku po terminie 45 dni przed upływem okresu poprzedniego zezwolenia – od szybkości wydania przez właściwy organ decyzji, a zatem od okoliczności na którą cudzoziemiec nie miał żadnego wpływu;

7) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku uwzględnienia wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, czym naruszono słuszny interes strony, a także przekroczono zasadę uznania administracyjnego;

8) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji dokonania błędnej i wybiórczej oceny przez organ części materiału dowodowego oraz dokonania błędnych ustaleń faktycznych, poprzez przyjęcie, iż nie spełniona została przesłanka nieprzerwanego 2-letniego pobytu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej;

9) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji określającej długość pobytu cudzoziemca;

10) art. 151 p.p.s.a. w związku art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w wyniku przewlekłego prowadzenia postępowania i wydania decyzji odmownej strona poniosła wymierną szkodę polegającą na braku rozpoczęcia biegu terminu, od którego może ubiegać się o uznanie za obywatela Rzeczpospolitej Polskiej, z uwagi na przesunięcie w czasie daty udzielenia jej zezwolenia na pobyt stały.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu następującego pytania prawnego: czy przepisy art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.) uzależniające możliwość legalnego pobytu cudzoziemca w przypadku złożenia wniosku po terminie 45 dni przed upływem okresu poprzedniego zezwolenia od szybkości wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie pobytu, a zatem od okoliczności, na którą cudzoziemiec nie miał żadnego wpływu, są zgodne z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku.

W oparciu wskazane wyżej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obie instancje według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zawarł w skardze zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę, czy w sprawie organy administracji i Sąd pierwszej instancji trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten w istocie nie zawiera zatem samodzielnej treści normatywnej ponad to, co wynika z art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). W takim zakresie przepis ten należy zaliczyć do przepisów, które regulują prawo do sądu i nie może on zatem stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Jeżeli podnosząc zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż sposób przeprowadzania sądowej kontroli działalności organów administracji regulowany jest w dalszych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to zarzuty naruszenia tych przepisów mogłyby stanowić skuteczne podstawy kasacyjne.

Za nieuzasadniony uznać również należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Niewątpliwie prawidłowo sporządzone pisemne motywy rozstrzygnięcia winny wskazywać stanowisko wszystkich stron postępowania i zawierać odniesienie się m.in. do zarzutów skargi. Ewentualne braki w tym zakresie nie stanowią jednak automatycznie takiego rodzaju wadliwości, które muszą skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak zarzut naruszenia każdego przepisu postępowania, może być skuteczny jedynie o tyle, o ile może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo w orzecznictwie w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreśla się, że naruszenie tego przepisu może być skutecznie podniesione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 oraz wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem reguł określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności zupełnie chybiony jest zarzut, że Sąd ograniczył się do prostego powielenia stanowiska organu i niedostatecznie wyjaśnił stan prawny sprawy. W uzasadnieniu wyroku wskazano na regulacje prawne, które miały znaczenie w sprawie dla rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia skarżącej wnioskowanego zezwolenia. Sąd wnikliwie ocenił stan prawny sprawy i przeprowadził czytelny wywód na temat wymogu nieprzerwanego pobytu na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony ze stanowiskiem, jak przepisy art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. i art. 61 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. powinno się wykładać oraz dlaczego ich interpretacja dokonana w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa a prezentowana przez skarżącą – wadliwa. Nie jest też prawdą, jakoby Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął stanowisko skarżącej, bowiem odniósł się on do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą, nie oznacza, iż jej argumentacja została pominięte ani że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, do jakich konkretnie podnoszonych przez skarżącą okoliczności Sąd nie odniósł się ani jaki miało to wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu szersze odniesienie się do powyższego zarzutu.

Odniesienie się do zarzutów wskazujących na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. poprzedzić należy uwagą, że skarga kasacyjna w istocie nie zawiera uzasadnienia tych zarzutów. W tej części skargi kasacyjnej argumentacja jej autora sprowadza się do poczynienia ogólnych uwag na temat obowiązków organów administracji wynikających z przywołanych przepisów Kodeksu postęppwana administracyjnego, które to uwagi, zważywszy na swój charakter, mogłyby być zastosowane w każdej podobnej skardze kasacyjnej. Również w petitum skargi kasacyjnej zarzuty te sformułowano w sposób lakoniczny, bez wskazania na konkretny wyraz uchybienia przez organ stosownym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wyręczać go w prawidłowym stawianiu zarzutów, toteż wadliwe uzasadnienie zarzutów w tym zakresie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu szczegółowe odniesienie się do nich i kontrolę zaskarżonego wyroku w zakresie zgodnym z intencjami strony.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że organy wadliwie odmówiły skarżącej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, gdyż za uwzględnieniem wniosku przemawiał obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony (art. 7 w zw. z art. 12 k.p.a.). W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do podobnie sformułowanego zarzutu odwołania i Sąd pierwszej instancji zasadnie stanowisko organu w tym zakresie podzielił. Raz jeszcze należy zatem przypomnieć skarżącej kasacyjnie, że wyrażony w art. 7 k.p.a. obowiązek wyważenia interesu jednostki i interesu publicznego oraz uwzględnienia słusznego interesu strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz pozostawia organowi możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania opisanej zasady. Do takich norm prawnych należy art. 197 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., który zobowiązuje organ administracji, nie pozostawiając mu dowolności w rozstrzygnięciu sprawy, do odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, jeżeli nie spełnia on wymogów, o których mowa w art. 195 ust. 1 ustawy. W konsekwencji należy przyjąć, że przepis art. 7 k.p.a. nie może być samoistną podstawą nabycia przez stronę postępowania jakichkolwiek uprawnień materialnoprawnych – w tym przypadku udzielenia wnioskowanego zezwolenia na pobyt stały.

Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji wadliwej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że spór w niniejszej sprawie ma głównie charakter prawny a istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pozostają w zasadzie poza sporem. Nie było w sprawie kwestionowane ani przez skarżącą, ani przez organy obu instancji, że drugi wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemka złożyła w dniu 19 marca 2014 r., tj. 43 dni przed upływem ważności posiadanego zezwolenia na pobyt czasowy. Nie było też kwestionowane, że w trakcie postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącej kolejnego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zakończonego ostatecznie wydaniem dla niej korzystnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., upłynął termin ważności dokumentów legitymujących jej pobyt. Wszystkie te okoliczności znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ocena, czy okres od 30 kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r. stanowił przerwę w legalizacji pobytu cudzoziemki na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i tym samym czy można go zaliczyć do okresu legalnego, nieprzerwanego pobytu uprawniającego do uzyskania zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r., stanowi już element subsumcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy do normy wynikającej z art. 197 § 1 pkt 1 w zw. z 195 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. W konsekwencji brak jest podstaw do zarzucenia organom naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a.

Nieuzasadniony i zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało w sposób wzorowy, w pełni odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie to zawiera ocenę stanu faktycznego przyjętego przez organ za udowodniony, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa i dokonaniem wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia – w szczególności odnoszących się do oceny ciągłości pobytu cudzoziemca na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy. Konkretnej wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżąca kasacyjnie nie wskazała, co czyni zgłoszony zarzut nieusprawiedliwionym.

Nie można też zgodzić się ze stwierdzeniem, że organ, z naruszeniem art. 8 k.p.a., nie ustosunkował się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne. Pomijając już, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, jakie twierdzenia strony zostały pominięte, uznać należy, że sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji realizuje określony w ww. przepisie cel budzenia zaufania do władzy publicznej. Podkreślić trzeba, że organ w sposób czytelny wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, w tym odniósł się do jej argumentacji wskazującej na poniesienie szkody w postaci braku rozpoczęcia biegu terminu, od którego może ubiegać się o uznanie za obywatela polskiego. Wyjaśniono, że decyzja odmowna nie pozbawia skarżącej prawa do dalszego pobytu w Polsce, bowiem po spełnieniu ustawowych przesłanek może ona ponownie wystąpić z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkania na czas oznaczony (a na jego podstawie w dalszej kolejności również o uznanie za obywatela polskiego).

A zatem skoro skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie poczynionych przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych, to kwestią wymagającą analizy jest prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny wykładni zastosowanych przez organy administracji przepisów prawa materialnego.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia przepisów art. 61 ust. 1 i 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., mająca bezpośredni wpływ na zastosowanie w sprawie art. 197 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Skarżąca kasacyjnie stoi bowiem na stanowisku, że okres pobytu w Polsce podczas przedłużającego się postępowania o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zakończonego wydaniem pozytywnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., a w trakcie którego upłynął termin ważności dokumentów legitymujących jej pobyt, można zaliczyć do okresu nieprzerwanego pobytu uprawniającego do uzyskania zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji, za organem administracji, wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie drugiego zezwolenia po upływie terminu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. Przepis ten jest jasny w swej treści i stanowi, że cudzoziemiec przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (....) jest obowiązany złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony co najmniej 45 dni przed upływem okresu pobytu oznaczonego w posiadanej wizie lub przed upływem terminu ważności poprzedniego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Jak wynika z niewadliwych ustaleń organów administracji skarżąca w dacie składania kolejnego wniosku o zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie poprzedniego zezwolenia z terminem ważności do 29 kwietnia 2014 r. Z wnioskiem o udzielenie kolejnego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemka wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego w dniu 19 marca 2014 r. – 43 dni przed upływem ważności posiadanego zezwolenia.

W sensie ścisłym pobyt cudzoziemca pomiędzy upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu na zamieszkanie na czas oznaczony a terminem określonym nową decyzją udzielającą takiego zezwolenia nie jest pobytem na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy określonym w art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Wykładnia systemowa i celowościowa wspomnianej regulacji, przy uwzględnieniu znaczenia i celu rozwiązania przyjętego w art. 61 ust. 1 i 3 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., nakazuje przyjąć, że okres pobytu cudzoziemca w Polsce w toku rozpatrywania kolejnego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony powinien być traktowany na równi z okresem pobytu na podstawie zezwolenia, jeśli wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu i następnie pozytywnie rozpatrzony. Zachowanie terminu do złożenia wniosku pozwala na przyjęcie ciągłości legalnego pobytu w Polsce w przypadku, gdyby postępowanie uległo przedłużeniu poza okres objęty dotychczas posiadanym zezwoleniem. W przeciwnym wypadku, gdy termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., nie zostanie zachowany, a postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony nie zostało zakończone przed upływem tego okresu pobytu, cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed upływem okresu pobytu wynikającego z zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, o czym stanowi art. 61 § 4 tej ustawy. W powyższej regulacji wynika, że złożenie wniosku w terminie krótszym niż 45 dni przed upływem terminu wygaśnięcia poprzedniego zezwolenia powoduje, że pobyt cudzoziemca w Polsce w spornym okresie jest niezgodny z przepisami, a przez to nie może być uznany za legalny i ciągły na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.

Skarżąca kasacyjnie niezasadnie zatem obarcza winą Wojewodę Mazowieckiego za zaistniały stan rzeczy, tj. za brak zachowania ciągłości okresu legalnego pobytu w Polsce w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt stały, wskazując na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie ostatniego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. O ile rzeczywiście czas procedowania organu w sprawie nie jest okolicznością, na którą strona ma do końca wpływ, to niewątpliwie okolicznością zależną tylko i wyłącznie od strony jest data złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W przypadku, kiedy cudzoziemiec nie dopełni terminu do złożenia wniosku a termin załatwienia sprawy ulegnie wydłużeniu i cudzoziemiec zdecyduje się na pobyt w Polsce niezgodnie z przepisami, konsekwencje przerwy w ciągłości legalizacji pobytu obciążają tego cudzoziemca – zarówno w toku postępowania w sprawie zezwolenia czasowego, jak i w późniejszym postępowaniu w sprawie zezwolenia na pobyt stały. W niniejszej sprawie to działanie samej skarżącej, czyli niezachowanie ustawowego terminu do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony – a nie czas prowadzenia przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania w tejże sprawie – spowodowało sytuację, w której przestała ona podlegać ochronie przewidzianej w art. 61 ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.

Jak prawidłowo przyjęły organy obu instancji a ocenę tę zasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, pobyt skarżącej w Polsce w okresie od 30 kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r. nie miał podstawy prawnej i nie mógł zostać uznany za pobyt na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelem polskim. W konsekwencji w istotnym dla sprawy okresie 2 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały wystąpiła przerwa w ciągłości legalizacji pobytu, a tym samym skarżąca nie spełniła jednej z koniecznych przesłanek warunkujących udzielenie wnioskowanego zezwolenia na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. Zaistniała zatem podstawa do obligatoryjnej odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt stały określona w art. 197 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Pogląd, że okres oczekiwania na rozpatrzenie sprawy o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zakończonego ostateczną pozytywną dla strony decyzją, powinien być zaliczony do okresu legalnego i nieprzerwanego pobytu cudzoziemca na podstawie tego zezwolenia, pod warunkiem dochowania ustawowego terminu na złożenie wniosku, prezentowany jest jednolicie również w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 574/06 i II OSK 575/06; z dnia 14 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 594/07; niepubl.; z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 806/15; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zupełnie nietrafnie autor skargi kasacyjnej opiera swoją argumentację na stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 248/06 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po pierwsze analiza tego orzeczenia wskazuje, że jest ono niemiarodajne dla niniejszej sprawy, bowiem zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym: wniosek o przedłużenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony złożono w ustawowym terminie a pozytywna decyzja w tym przedmiocie została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu poprzedniej negatywnej decyzji przez sąd administracyjny. Przede wszystkim jednak uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że przywołane orzeczenie wskazuje na prawidłowość wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej w zaskarżonej decyzji. Punktem wyjścia dla sformułowanej w ww. wyroku tezy – że pobyt cudzoziemca w Polsce w czasie całego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zakończonego ostateczną, pozytywną dla strony decyzją administracyjną, należy uznać za pobyt nie tylko legalny, ale i pobyt nieprzerwany na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony – było bowiem zastrzeżenie, że cudzoziemiec spełnił warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.

W pełni podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 18 Konstytucji RP. Trafnie wskazał Sąd wojewódzki, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy przyznania cudzoziemcowi bezterminowego tytułu prawnego zezwalającego na pobyt w Polsce, wbrew warunkom udzielenia zezwolenia na pobyt stały określonym w ustawie o cudzoziemcach z 2013 r. Podobnie za nieskuteczne należy ocenić powoływanie się na prawo do poszanowania życia rodzinnego wynikające z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 63, poz. 284 ze zm.). Ponieważ ww. przepisy przywołano jedynie w uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie formułując w tym zakresie odrębnych podstaw kasacyjnych, szersze odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do argumentacji skargi kasacyjnej w tej części jest zbędne.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność, że w obowiązującej obecnie ustawie o cudzoziemcach z 2013 r. w art. 105 ustawodawca zrezygnował z wymogu dochowania terminu na złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na 45 dni przed upływem legalnego pobytu cudzoziemca w Polsce, stawiając wymóg złożenia wniosku nie później niż w ostatnim dniu legalnego pobytu na terytorium Polski. Wniosek o udzielenie drugiego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony skarżąca złożyła na podstawie obowiązującej wówczas ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. i to zgodnie z tą regulacją

w kontrolowanym postępowaniu ocenie podgalała legalność jej pobytu w Polsce w czasie trwania postępowania zakończonego ww. decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną ocenę zastosowania art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. W konsekwencji niezasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi, a przez to i organom, wadliwą wykładnię art. 195 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 195 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. z Konstytucją RP. Wskazać należy, że art. 193 Konstytucji RP nie zobowiązuje sądu, a jedynie daje mu możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w sytuacji, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podkreślenia wymaga, że warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym – a nie wątpliwość strony skarżącej – co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości w zakresie zgodności ww. przepisu z powoływanym przez pełnomocnika skarżącej wzorcem konstytucyjnym (art. 2 Konstytucji RP), toteż brak było podstaw do wystąpienia z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, czego domagał się autor skargi kasacyjnej.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.