II OSK 111/25

II OSK 111/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jerzy Stankowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Sygn. powiązane
II SAB/Po 96/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-09-04
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 96/24 w sprawie ze skargi G. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku G. A. z dnia 27 marca 2024 r., zarejestrowanego pod numerem WB1-PP.6730.47.2024, w terminie 90 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz G. A. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 96/24, oddalił skargę G. A. (wnioskodawca, skarżący, skarżący kasacyjnie) na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] (Burmistrz) w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący 27 marca 2024 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...].
Burmistrz postanowieniem z 2 kwietnia 2024 r., znak: WB1-PP.6730.47.2024, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: "k.p.a."), "w odniesieniu do" art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm., zwana dalej: "u.i.o.ś"), wezwał wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 14 dni, braków podania poprzez: przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia będącego przedmiotem wniosku; dokonanie charakterystyki graficznej inwestycji - przedłożenie uproszczonego rysunku elewacji frontowej projektowanego budynku z podaniem jej podstawowych parametrów; przedłożenie opinii gestora sieci w zakresie dostawy wody i odbioru ścieków, potwierdzającej, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, a w przypadku braku infrastruktury technicznej - umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu zawartej pomiędzy inwestorem a gestorem sieci; przedłożenie opinii hydrogeologicznej i opinii gestora sieci w zakresie dostawy prądu dla wnioskowanej działki. Burmistrz wskazał, że przedłożone dokumenty odnosiły się do nieistniejącej działki oznaczonej nr ewid. [...].
Pismem z 17 kwietnia 2024 r. (nadesłanym e-PUAP) wnioskodawca uzupełnił wniosek o analizę hydrologiczną. Następnie pismem także z 17 kwietnia 2024 r. uzupełnił w części wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie dołączając jednakże ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż w jego opinii zobowiązanie do przedłożenia decyzji środowiskowej jest bezzasadne. W dniu 23 kwietnia 2024 r. uzupełniono wniosek o pismo E. [...] sp. z o.o. oraz o mapę zasadniczą dla obszaru analizowanego.
Burmistrz pismem z 25 kwietnia 2024 r., znak: WB1-PP.6730.47.2024, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił podanie o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 u.i.o.ś. Stwierdził, że niedołączenie decyzji środowiskowej we wskazanym w postanowieniu terminie wykluczyło możliwość wszczęcia postępowania, a co za tym idzie wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie.
Pismem z 8 maja 2024 r. wnioskodawca złożył ponaglenie do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 i § 3 pkt 1 k.p.a., a następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Burmistrza w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Skarżący zakwestionował pozostawienie podania o wydanie warunków bez rozpoznania, albowiem w sprawie nie znajduje zastosowanie art 52 ust. 2a w zw. z art 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.i.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem"), gdyż: 1. działka numer [...] powstała z działki numer [...] - w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza z 7 lutego 2024 r., znak WB1-GN.6831.26.2023, i nie ma ona nic wspólnego z tym, jakie decyzje o warunkach zabudowy wydano dla nieistniejącej działki numer [...] i to jeszcze ponad 3 lata temu w reakcji na postępowanie zainicjowane w 2017 r.; 2. skarżący nie jest nawet właścicielem przeważającej części działek, które powstały w wyniku podziału dawnej działki numer [...]; 3. przedsięwzięcie planowane na nieruchomości nie jest przedsięwzięciem powiązanym technologicznie z tym, jakie na części dawnej działki numer [...] zrealizują osoby, które przejęły prawa i obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy wskazanej w wezwaniu, czy w ogóle nabyły własność do poszczególnych działek; 4. organ nie wykazał, że przedsięwzięcie planowane na obszarze działki numer [...] stanowić będzie powiązaną technologicznie całość z tym, co powstanie na pozostałej części dawnej działki numer [...] (powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy); 5. przedmiotem postępowania jest wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji budownictwa mieszkaniowego, przewidującej budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, na przedmiotowej działce o powierzchni mniejszej niż 20.000 m2 (2,0 ha), gdzie przewidywana powierzchnia zabudowy wynosić będzie do 1400 m2; 6. przedsięwzięcie planowane na nieruchomości, nie będzie realizowane w tym samym czasie, co przedsięwzięcie, jakie zrealizować mogą podmioty na pozostałej części dawnej działki numer [...], a w tym "przejemca uprawnień wynikających z decyzji z 2021 r."; 7. pomiędzy postępowaniem zakończonym decyzją z 2021 r., wszczętym w 2017 r., zaś zakończonym w 2021 r., upłynął okres ponad 3 lat; 8. nie jest prawdą, że wskutek prawidłowego zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego przedsięwzięcia na pozostałej części dawnej działki numer [...] - tj. powierzchni określonej w decyzjach z 2021 r. z powierzchnią, jaka podlegałaby przekształceniu w odniesieniu do nieruchomości - przekroczony zostanie obszar 2,0 ha, skoro § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) tiret drugie rozporządzenia nakazuje sumować powierzchnię zabudowy (powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia); 9. nawet przyjmując, że w sprawie dopuszczalne jest sumowanie, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, to organ pominął, że nie należy badać powierzchni objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (w decyzjach z 2021 r., jak też wniosku niniejszego), ale ocenić, jak już, powierzchnię zabudowy, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zaś ten parametr, prawidłowo obliczony, na pewno nie przekracza 2,0 ha; 10. organ pominął, że nie należy badać powierzchni działek - objętych wnioskami innych inwestorów o wydanie warunków zabudowy - ale ocenie, jak już, powierzchnię zabudowy, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, z jednoczesną oceną, czy bezczynność organu miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania Burmistrz podjął w wyniku bezskutecznego upływu terminu, jaki wyznaczył wnioskodawcy na usunięcie braków wniosku o udzielenie warunków zabudowy poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem. Wezwania do usunięcia braków organ dokonał w trybie art. 64 § 2 k.p.a., uprzedzając zarazem o skutkach nieusunięcia braków wniosku w terminie siedmiu dni od daty doręczenia pisma. Z treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać jej żądanie; ponadto powinno być podpisane. Natomiast art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sąd zauważył, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. Skoro przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. Sąd Wojewódzki podniósł, że zgodnie z art. 52 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 u.i.o.ś. Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś., przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W rozpoznawanej sprawie Burmistrz w dniu 21 stycznia 2021 r. wydał na rzecz skarżącego decyzję znak: WB1-PP.6730.245.2017 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, na części działki oznaczonej nr ewid. [...]. Powierzchnia terenu inwestycji wynosiła 13.620 m2. Na rzecz tego samego wnioskodawcy Burmistrz w dniu 23 marca 2021 r. wydał też decyzję znak: WB1-PP.6730.243.2017 ustalającą warunki zabudowy części działki oznaczonej nr ewid. [...], dla inwestycji polegającej na budowie do 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących. W decyzji wskazano, że "łączna powierzchnia terenu zajęła przez budynki, drogi wewnętrzne i utwardzenia oraz pozostała powierzchnia terenu przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie przekroczy 2,0 ha". Z uwagi na powyższe nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W rozpoznawanej sprawie "po zsumowaniu powierzchni podlegającej przekształceniu określonej w wydanych decyzjach, jak i złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na sąsiadujących ze sobą działkach w ramach tej samej jednostki urbanistycznej dało wynik około 39 903 m, co przekracza przywołany wyżej próg wynoszący 2 ha". Zgodnie z art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (pkt 1), a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3). Przy czym, jak stanowi art. 72 ust. 5 tej ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 3, 4 i 4b, dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia użyty przez ustawodawcę termin "powierzchnia zabudowy" oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym warunek ten odnosi się do powierzchni terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, przez co za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać całą powierzchnię, która ulegać ma zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, obejmującą m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów, inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca. Sąd I instancji podzielił stanowisko, zgodnie z którym "stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2019 r. w sprawie należało rozważyć zasadność zsumowania nie tylko powierzchni zabudowy rozumianej jako powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię" objętą decyzjami Burmistrz z 21 stycznia 2021 r. oraz z 23 marca 2021 r. Burmistrz "wydał też decyzję znak: WB1-PP.6730.243.2017, gdyż przedsięwzięcia są ze sobą powiązane jako jedno przedsięwzięcie, mimo, że teraz mogą realizowane przez różne podmioty i w różnym czasie w oparciu o różną technologię (wnioskodawca zaznaczył nie jest już właścicielem wszystkich działek objętych powyższymi decyzjami, które zostały wydzielone z działki numer [...])". Z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko", polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powinien zatem uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Sąd zgodził się z organem, który w celu potwierdzenia zasadności wezwania wnioskodawcy do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz jak sam zaznaczył poprzedził dodatkowo swoje działanie wystąpieniem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu. W efekcie organ uzyskał stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie przekształceniu ulegnie cały wskazany teren objęty wcześniejszymi decyzjami o warunkach zabudowy i powstanie kompleks zabudowy - osiedle mieszkaniowe. Sąd podzielił powyższe stanowisko, że dla całego terenu powinna być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem tylko wtedy można dokonać oceny całościowej wpływu przedsięwzięcia na środowisko. W innym przypadku doszłoby do obejścia przepisów dotyczących planowania przestrzennego i ochrony środowiska. Zdaniem Sądu organ w sposób wystarczający wykazał, że "przedsięwzięcie planowane na obszarze działki numer [...], obręb [...], stanowić będzie powiązaną z tym, co powstanie na pozostałej części dawnej działki numer [...], obręb [...]". Analiza powołanych wyżej przepisów w ocenie Sądu Wojewódzkiego doprowadziła organ administracji do prawidłowych wniosków, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, wówczas organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z uwagi na "nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie - pomimo wezwania szczegółowo uzasadnionego - Burmistrza Miasta i Gminy [...] prawidłowo pozostawił bez rozpoznania złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy". Skoro więc w niniejszej sprawie organ zasadnie zastosował przepis art. 64 § 2 k.p.a. i na jego podstawie pozostawił wniosek o udzielenie warunków zabudowy bez rozpoznania, z uwagi na stwierdzenie uchybienia w postaci braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu administracji.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, chociaż w postępowaniu przed organem administracyjnym zastosowano art. 64 § 2 k.p.a., mimo że:
a) zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w ogóle nie było dopuszczalne, gdyż norma wyrażona w tym przepisie odnosi się do braków formalnych, uniemożliwiających wszczęcie postępowania np. brak adresu, niezałączenie pełnomocnictwa,
b) zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznego rozpoznania wniosku oraz jego załączników, zaś rozpoznania takiego dokonał organ, skoro określił (podważaną przez skarżącego) okoliczność, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy,
c) zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. pozbawiło stronę możliwości zakwestionowania uzyskanego przez organ w trybie art. 7b k.p.a. stanowiska (opinii) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w reakcji na jakiś wniosek z 27 marca 2024 r., gdyż brak decyzji implikuje niemożność wniesienia odwołania,
d) zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2a u.p.z.p. było "bezzasadnie, a co najmniej przedwcześnie," gdyż sformułowanie oceny organu, iż inwestycja objęta przedmiotowym wnioskiem wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia zabudowy istniejącej oraz planowanej w sąsiedztwie nieruchomości,
e) ewentualnie organ powinien w toku postępowania ustalić, że wymagane było przedłożenie "decyzji środowiskowe" (udowodnić w wyniku postępowania wyjaśniającego) i co najwyżej zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania, bądź decyzją odmowną, pozostawiając wnioskodawcy ścieżkę odwoławczą w postaci środków odwoławczych.
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 52 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.i.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) tiret drugie rozporządzenia, poprzez wadliwe zastosowanie wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o warunki zabudowy dla inwestycji, która nie spełnia wymogów stawianych przez prawodawcę, ponieważ:
a) działka nr [...] powstała z działki nr [...] - w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza z 7 lutego 2024 r., znak: WB1-GN.6831.26.2023 - i nie ma ona nic wspólnego z tym, jakie decyzje o warunkach zabudowy wydano dla nieistniejącej działki numer [...] ponad 3 lata temu w reakcji na postępowanie zainicjowane w 2017 r.,
b) skarżący nie jest właścicielem przeważającej części działek, które powstały w wyniku podziału dawnej działki numer [...],
c) przedsięwzięcie planowane na nieruchomości nie jest przedsięwzięciem tego samego rodzaju - powiązanym technologicznie z tym, jakie na części dawnej działki numer [...] zrealizują osoby, które przejęły prawa i obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy wskazanej w wezwaniu, czy w ogóle nabyły własność do poszczególnych działek,
d organ nie wykazał, że przedsięwzięcie planowane na obszarze działki numer [...] stanowić będzie powiązaną technologicznie całość z tym, co powstanie na pozostałej części dawnej działki numer [...],
e) przedmiotem postępowania jest wniosek o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji budownictwa mieszkaniowego, przewidującej budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, na przedmiotowej działce o powierzchni mniejszej niż 20.000 m2 (2,0 ha), gdzie przewidywana powierzchnia zabudowy wynosić będzie do 1400 m2,
f) przedsięwzięcie planowane na nieruchomości nie będzie realizowane w tym samym czasie co przedsięwzięcie jakie zrealizować mogą podmioty na pozostałej części dawnej działki nr [...], "a w tym przejemca uprawnień wynikających z decyzji z 2021 r.", g) nie jest prawdą, że wskutek prawidłowego zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego przedsięwzięcia na pozostałej części dawnej działki nr [...] - tj. powierzchni określonej w decyzjach z 2021 r. z powierzchnią jaka podlegałaby przekształceniu w odniesieniu do nieruchomości - przekroczony zostanie obszar 2,0 ha, skoro § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) tiret drugie rozporządzenia nakazuje sumować powierzchnię zabudowy,
h) nawet przyjmując, że w sprawie dopuszczalne jest sumowanie, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, to organ pominął, że nie należy badać powierzchni objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (w decyzjach z 2021 r., jak też wniosku niniejszego), ale ocenić, jak już, powierzchnię zabudowy, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zaś ten parametr, prawidłowo obliczony, na pewno nie przekracza 2,0 ha,
i) organ pominął, że nie należy badać powierzchni działek - objętych wnioskami innych inwestorów o wydanie warunków zabudowy - ale ocenić, jak już, powierzchnie zabudowy, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, określenie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Przypomnieć należy, że Burmistrz, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania, gdyż nie przedstawił on wymaganej, zdaniem organu, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Powyższe stało się podstawą wywiedzionej skargi na bezczynność organu administracji publicznej.
W tym miejscu zaakacentowania wymaga, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, iż zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1747/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne są zarzuty oparte na naruszeniu art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2a u.p.z.p., w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie zmierza do zakwestionowania stanowiska, że brak przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia jest brakiem formalnym podania, który to brak uzasadnia pozostawienie podania bez rozpoznania w przypadku jego nieuzupełnienia w wymaganym terminie.
W doktrynie i orzecznictwie, na tle art. 64 § 2 k.p.a., przyjmuje się, że wyznaczenie granic formalnych, a także wymogów materialnych ma podstawowe znaczenie. Braki formalne dają, w razie ich nieusunięcia, podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania, braki materialnoprawne - do odmowy przyznania uprawnienia. NSA w wyroku z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16, podkreślił, że "Przepis ten dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, treść tego przepisu nie może też być wykładana szeroko. To nie rzeczą organu, a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy też wywołać składanym wnioskiem. Powołanie się przez organ na treść art. 64 § 2 KPA powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku". NSA w wyroku z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2136/18, przeprowadził analizę rozgraniczenia braków formalnych od braków materialnoprawnych, wskazując, że "(...) kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest to, czy brak dołączenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w rozumieniu art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 ustawy środowiskowej do wniosku o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów poza instalacjami w ramach rekultywacji kwatery (...) Składowiska Odpadów Przemysłowych - (...) ul. (...), jest brakiem formalnym, o którym stanowi przepis art. 64 § 2 KPA, w świetle dyspozycji art. 72 ust. 1 pkt 21 i ust. 3 jak i art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko w tej sprawie Sądu I instancji, że nie jest to brak formalny, o którym stanowi przepis art. 64 § 2 KPA, lecz wymaga to merytorycznej oceny przedstawionego przez Spółkę wniosku jak i jego załączników. Należy bowiem odróżnić braki formalne od braków materialnych, a więc braku spełnienia materialnoprawnych przesłanek, które nakładają odpowiednie normy prawa materialnego, ponieważ w przypadku ich wystąpienia nie ma zastosowania przepis art. 64 § 2 KPA. Dlatego też obowiązek dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia łączy się zawsze z przeprowadzeniem odrębnego postępowania administracyjnego wymagającego powołania szeregu odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska, a w szczególności z ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405). Ponadto Spółka posiada prawomocną decyzję z (...) czerwca 2010 r. w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w (...) przy ul. (...), a więc jest to jeszcze decyzja wydana przed wejściem w życie ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach. Dlatego też zakres przedmiotowy działalności gospodarczej objętej ewentualnie decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia musi uwzględniać zakres przedmiotowy działalności gospodarczej objętej pozwoleniem zintegrowanym, a więc także dotyczącej np. składowania odpadów inne niż niebezpieczne w kwaterze nr IV (s. 15 uzasadnienia decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego)". Dalej Sąd wskazał, że "biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że właściwy organ powinien wniosek Spółki rozpatrzyć merytorycznie. Natomiast w przypadku stwierdzenia uchybienia w zakresie dotyczącym braku dołączonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli jest wymagane dla danej działalności gospodarczej, właściwy organ powinien wydać decyzję o odmowie zezwolenia na odzysk tych odpadów poza instalacjami. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi z powodu niezastosowania, naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 149 § 1 i art. 151 PostAdmU w związku z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 KPA, a także w związku z art. 72 ust. 1 pkt 21, ust. 3 i art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej, jak i w związku z art. 46 ustawy o odpadach oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Wynika to z tego, że właściwy organ był w bezczynności z powodu błędnego zastosowania art. 64 § 2 KPA (...)". W wyroku tym NSA wskazał na podstawowe kryterium rozróżnienia braków formalnych od materialnych. Przepisy ustaw materialnoprawnych wprowadzają wymogi w treści podania o charakterze materialnym. Spełnienie tych wymogów wymaga uzyskania ich na drodze autorytatywnej konkretyzacji w postępowaniu zakończonym decyzją. Brak zatem decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być zakwalifikowany jako brak formalny, gdy strona ma skonkretyzowane uprawnienia decyzją, a jedynie ich nie dołączyła do podania o wszczęciu postępowania. W razie gdy dopiero w odrębnym postępowaniu może uzyskać takie uprawnienia, nie można klasyfikować jako braku formalnego, usuwanego w trybie art. 64 § 2 KPA, a organ obowiązany jest merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, wydając decyzję (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024). Podobne rozumienie wymogu przyjętego w art. 72 ust. 3 u.i.o.ś. zaprezentował NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1888/17. Orzeczenie to dotyczyło wprawdzie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jednak tutejszy Sąd wyraźnie dał wyraz stanowisku, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędna do merytorycznej oceny sprawy i w żaden sposób nie może być oceniana na etapie braków formalnych. Odnośnie stwierdzenia zawartego w art. 72 ust. 3 u.i.o.ś., zgodnie z którym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę, NSA wyjaśnił, że ma ono na celu wyłącznie wskazanie, że decyzja taka jest wymagana w sytuacji gdy przedsięwzięcie zostanie zaliczone do jednej z grup wymienionych w art. 71 przedmiotowej ustawy, co musi ocenić organ rozpoznając wniosek merytorycznie, a co w rezultacie wyklucza zastosowanie tego przepisu przy ocenie braków formalnych.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 u.i.o.ś. Powyższe rozważania, a także przyjęte rozwiązania normatywne w u.p.z.p. (art. 53 ust. 5ba w zw. z art. 64 ust. 1b u.p.z.p.) zdają się potwierdzać, że ustawodawca traktuje wymóg uzyskania takiej decyzji (o środowiskowych uwarunkowaniach) przed ustaleniem warunków zabudowy, jako wymaganie o charakterze materialnym, a nie formalnym wniosku (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 151/23). Skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której parametry jego zdaniem, nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Przeprowadzona analiza przedłożonych założeń przedsięwzięcia zawartych we wniosku, przy uwzględnieniu wydanych dotychczas decyzji o warunkach zabudowy, doprowadziła organ administracji publicznej do konkluzji, że wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, albowiem po zsumowaniu powierzchni podlegającej przekształceniu przekroczony zostanie próg określony § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b) tiret drugie w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Skarżący, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, kwestionuje powyższe stanowisko. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w tej sytuacji nie można mówić o niespełnieniu warunków formalnych wniosku. Burmistrz dokonał niewątpliwie merytorycznej analizy sprawy i uznał, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można zatem przyjąć, że mamy tu do czynienia z oczywistym wymogiem czysto formalnym, a nie materialnym wniosku, do oceny którego jest przecież potrzebna analiza planowanego przedsięwzięcia przez pryzmat znajdujących zastosowanie norm prawa materialnego. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego względu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno dotyczyć również zagadnień umożliwiających weryfikację potrzeby przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem wskazanej powyżej zasady prawdy obiektywnej i wyjaśnić motywy, dla których uznały, że tego rodzaju decyzja jest wymagana dla badanego przedsięwzięcia. Strona winna natomiast mieć możliwość dokonania kontroli tego stanowiska w administracyjnym trybie odwoławczym, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., a także kontroli sądowoadministracyjnej. Bezzasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania uniemożliwiło to skarżącemu. Zaistniały w sprawie stan faktyczny nie dawał podstaw do przyjęcia, że nieuzyskanie przez skarżącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowi brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie mieliśmy do czynienia z sytuacją, iż z treści samego wniosku inwestora w sposób bezsprzeczny wynika, że dla planowanego zamierzenia konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a decyzja taka nie została załączona przez wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku można byłoby ewentualnie zastosować analizowaną formę zakończenia sprawy. Skoro w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., Burmistrz winien merytorycznie rozpoznać sprawę, tj. wskazać wnioskodawcy, że w jego ocenie - o ile organ podtrzymuje dotychczasowe stanowisko - konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej, a następnie, w zależności od zapatrywania strony, wydać decyzję ustalającą bądź odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, po przeprowadzeniu wnikliwej analizy w zakresie przedmiotu postępowania. Przy przyjęciu oczywiście, że wniosek strony poza tym brakiem nie jest obarczony innymi. Zaakcentować z całą mocą trzeba, że rozstrzygnięcie procesowe z art. 64 § 2 k.p.a., nie mogło służyć załatwieniu "meriti" wniosku o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji. Sąd I instancji nie powinien był też zajmować wiążącego stanowiska odnośnie konieczności przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym względzie zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą podlegać rozpoznaniu. Nie jest rolą Sądu administracyjnego przesądzenie na tym etapie postępowania, czy wnioskodawca powinien się legitymować decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.
Stwierdzenie powyższego prowadzi do konkluzji, że słusznie strona skarżąca zarzuca organowi zarzut bezczynności w rozpatrzeniu sprawy. Wadliwe jest zatem stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z § 1a p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał zatem Burmistrza do rozpatrzenia wniosku G. A. z dnia 27 marca 2024 r., zarejestrowanego pod numerem WB1-PP.6730.47.2024, w terminie 90 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie nie stwierdził, aby Burmistrz dopuścił się bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można mówić o takiej sytuacji, bowiem bezczynność organu była spowodowana wyłącznie błędnym przekonaniem o możliwości zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a, art. 203 § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.