II OSK 1104/21

II OSK 1104/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak
Jerzy Stankowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Sygn. powiązane
II SA/Gd 333/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-02-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 par 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 29 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P., F. P. i I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 333/20 w sprawie ze skargi K. P., F. P. i I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z [...] lutego 2021 r. II SA/Gd 333/20 oddaliła skargi K. P., F. P. i I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z 21 stycznia 2019 r., zmienionym pismem z 29 lipca 2019 r., J. K. zwrócił się do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w [...], w gminie [...], dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejącego gospodarstwa rolnego (siedliska), tj. na likwidacji fermy zwierząt futerkowych i budowie obiektu inwentarskiego do hodowli kur na [...] stanowisk dla brojlerów kurzych (101,7 DJP).
Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Burmistrz [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 art. 61 i 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr [...] w [...], gmina [...]y, budynku inwentarskiego – kurnika, o obsadzie [...] stanowisk dla bojlerów kurzych (101,7 DJP) z częścią mieszkalną dla osób obsługujących hodowlę drobiu, montaż dwóch silosów paszowych.
Na skutek wniesionego odwołania przez K. P., F. P. i I. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54, art. 52 ust. 2 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] września 2019 r.
Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium, powołując się na treść art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p., zaznaczyło że w przypadku przedmiotowej inwestycji, pomimo tego, że wielkość gospodarstwa rolnego przekracza średnią wielkość gospodarstw rolnych w gminie [...], wynoszącą 4,85 ha, przeprowadzono analizę terenów sąsiednich. W przypadku przedmiotowej inwestycji istnieje bowiem sąsiedztwo, w oparciu o którą można ustalić warunki zabudowy i w celu zachowania ładu przestrzennego planowaną inwestycję należy dostosować do istniejącej zabudowy. Kolegium wskazało, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo w odległości min. 306 m, gdyż wielkość ta stanowi co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki (102 m) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto, jak wyjaśniono, analizowana działka nie znajduje się bezpośrednio przy działce drogowej (znajduje się od niej w odległości około 167 m). Dojazd do drogi publicznej zapewniony jest przez działkę nr [...], która otacza przedmiotową działkę z każdej strony. Faktyczny wjazd na działkę znajduje się od strony jej południowej granicy, którą określono jako front działki.
W ocenie Kolegium, określone w decyzji wskaźniki przyszłej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy. Mając na względzie zachowanie ładu przestrzennego oraz fakt oddalenia przedmiotowej działki od pasa drogowego (167 m) a także to, że obecnie znajduje się na niej ferma zwierząt futerkowych, sposób, w jaki określono linię zabudowy, nie rzutuje znacząco na wynik sprawy. Brak ustalenia linii zabudowy nie doprowadzi bowiem do naruszenia ładu przestrzennego, gdyż usytuowanie planowanej inwestycji w pewnej odległości od pasa drogowego, w głębi działki, nie ma znaczącego wpływu na występujące na terenie analizowanym zagospodarowanie. Z kolei, wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono na poziomie nie więcej niż 0,15. Wartość ta została ustalona na podstawie analizy, z której wynika, że na każdej z działek podlegających analizie wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,15. Powstanie zabudowy na powierzchni mniejszej, niż wynikająca z analizy, nie wpłynie negatywnie na otoczenie przedmiotowej nieruchomości. Określenie przez organ maksymalnej wartości równej średniej wartościom na analizowanym obszarze i ograniczające zamierzenie inwestora, dostosowuje inwestycję do zabudowy w sąsiedztwie. Także wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej ustalony na poziomie nie mniejszym niż 55%, jest wartością określoną w stopniu wystarczającym. Każda wartość wskazana powyżej minimalnej jest wartością pozytywnie oddziaływującą na badany teren. Natomiast, ograniczenie dotyczące minimalnej wysokości zabudowy w przypadku zabudowy zagrodowej lub zabudowy na terenach obsługi produkcji w gospodarstwie rolnym, w którym budynki pełnią zróżnicowane funkcje, a co za tym idzie posiadają zróżnicowaną formę, zdaniem Kolegium, nie jest konieczne. Zabudowa niższa niż 6,5 m nie wpłynie negatywnie na zastany ład przestrzenny. Wskazane w decyzji parametry dachu określone są, zdaniem Kolegium, w sposób właściwy, nie budzący wątpliwości i wpisują się w geometrię dachów budynków istniejących na obszarze analizowanym, na którym występują dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych około 13-45 stopni oraz płaskie. Co najważniejsze, projektowana inwestycja będzie kontynuacją istniejącej już działalności polegającej na hodowli zwierząt futerkowych oraz kontynuacją istniejących już na obszarze analizowanym funkcji obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i hodowlanych. Na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, zabudowa produkcyjna i usługowa, zabudowa zagrodowa, tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, tereny rolnicze i lasy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa nie zakłóci zastanej charakterystyki urbanistycznej.
W odniesieniu do zarzutu odwołania wskazującego na zwiększoną emisją odorów i pogorszenie mikroklimatu, co spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem, Kolegium wskazało, że kwestie te są analizowane na etapie badania wpływu inwestycji na środowisko, tj. na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wykraczają zatem poza ramy postępowania związanego z ustalaniem warunków zabudowy. W odniesieniu do zarzutu niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego, tj. z § 3 pkt 1 uchwały [...]Sejmiku Województwa [...]z dnia [...]kwietnia 2001 r. w sprawie [...]Parku Krajobrazowego, który stanowi, że na terenie Parku wprowadza się zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na terenie parku krajobrazowego mogą być wprowadzone zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli jednak dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko nie wykazała niekorzystnego wpływu na przyrodę i krajobraz parku krajobrazowego, zakaz ten na terenie parku nie obowiązuje. Planowane zamierzenie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla tego typu przedsięwzięć określa organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przedmiotowym przypadku Burmistrz [...]. Z akt sprawy wynika, iż ocena oddziaływania dla planowanego przedsięwzięcia została przeprowadzona, a jej wyniki doprowadziły do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nie podzielono zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam fakt zainicjowania postępowania nadzwyczajnego, mającego na celu wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji środowiskowej, nie stanowi przesłanki zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
I. P., F. P. i K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając jej naruszenie art. 97 § 4 k.p.a., § 1, § 4, § 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów złożono wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.,
Powołując przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zaznaczono, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyjątek od tej zasady wprowadza, znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W tym przypadku koniecznym jest spełnienie jedynie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p.
Z powołanego przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że jeżeli inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową, którego wielkość przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym. Wskazany przepis znajduje zatem zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zaznaczono, że zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zabudowa zagrodowa stanowi zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie działki siedliskowej. To zabudowa tworząca zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Tak więc na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Wskazana zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa to, jak definiuje w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika zaś, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 21 stycznia 2019 r. inwestycja związana jest i powstanie w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na terenie objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...], która to działka wraz z działką nr [...] stanowi teren gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora. Na terenie działki nr [...] znajdują się budynki gospodarcze, budynek magazynowy i budynek mieszkalny. Planowana na terenie działki nr [...] inwestycja polegać ma na przebudowie istniejącego gospodarstwa rolnego poprzez likwidację fermy zwierząt futerkowych w zamian za wybudowanie obiektu inwentarskiego do hodowli drobiu na 25 425 stanowisk dla bojlerów kurzych (101,7 DJP) z częścią mieszkalną dla osób obsługujących hodowlę drobiu oraz na montażu dwóch silosów paszowych. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że wielkość gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora przekracza średnią wielkość gospodarstw rolnych w gminie [...], która wynosi 4,85 ha.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały warunki do skorzystania z możliwości określenia warunków zabudowy z pominięciem wymogów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p.
Zdaniem Sądu, wyłączenie stosowania w odniesieniu do zabudowy zagrodowej tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, w dalszej kolejności, wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, a co za tym idzie - również wyłączenie obowiązku sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej, skoro jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej u.p.z.p. Analiza wykonywana jest bowiem w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest kontynuacja funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Skoro w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji, to sporządzanie analizy jest zbędne. Niezależnie bowiem od tego, czy analiza ta wykazałaby, że istnieje kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czy nie, to nie mogłoby to być podstawą ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ustalenia warunków zabudowy. Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy, nie mogą modyfikować rozwiązań prawnych zawartych w ustawie.
Tym samym, wynikające z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zwolnienie z obowiązku sporządzania w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oznacza, że w ogóle brak jest podstaw do określenia w zaskarżonej decyzji takich parametrów, jak linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku czy geometria dachu ze wskazaniem układu połaci dachowych, kątów nachylenia i wysokości kalenicy, i to zwłaszcza w sposób nie mający oparcia w treści wniosku inwestora. W przypadku zabudowy zagrodowej brak bowiem przypisu prawa powszechnie obowiązującego, który nakładałby obowiązek wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów. Usytuowanie projektowanej zabudowy na działce powinno być zdeterminowane wyłącznie przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego - stosowane na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, a zawarte w szczególności w ustawie o drogach publicznych (jeśli idzie o odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej; ale już nie drogi wewnętrznej), a także rozporządzeń: Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Przesądza o tym treść art. 54 pkt 2 u.p.z.p. stosowana odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., która wskazuje, że treść decyzji w zakresie warunków i szczegółowych wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinna spełniać wymagania wynikające z przepisów odrębnych.
W niniejszej sprawie, pomimo wystąpienia okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., sporządzona została jednak analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której określono wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże, ewentualne określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji realizowanej w zabudowie zagrodowej (w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie) parametrów nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., może być ocenione wyłącznie jako ewentualne naruszenie interesu prawnego samego inwestora i może być skutecznie kwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego jedynie przez samego inwestora, a nie przez inne osoby, których interesów prawnych te ograniczenia nie naruszają.
Z uwagi na powyższe, ponieważ złożona w niniejszej sprawie skarga nie pochodzi od inwestora, a ustalone w decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2019 r. warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego uwzględniają złożony przez inwestora wniosek o ustalenie warunków zabudowy, brak jest podstaw do uznania, aby kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym potrzebę ich uchylenia.
Jednocześnie, gwoli rzetelności i kompletności wywodu oraz potrzeby ustosunkowania się do zarzutów skargi wskazano, że w ocenie Sądu, określone w decyzji Burmistrza [...] warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego ustalone zostały zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu w sprawie nie stwierdzono naruszeń w zakresie określenia parametrów spornej inwestycji w zakresie ustalonej linia zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu. Ponadto, planowana przez inwestora inwestycja, jak zaznaczono, spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Ponadto, decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], określono środowiskowe uwarunkowania dla realizacji na terenie działki nr [...] w [...] przedsięwzięcia polegającego na budowie jednego budynku inwentarskiego tj. kurnika o obsadzie 38350 stanowisk dla bojlerów kurzych tj. 153 DJP, w tym część mieszkalna dla osób obsługujących hodowlę drobiu i montaż dwóch silosów paszowych. Decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. stała się ostateczną a postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2019 r., a więc wydanym jeszcze przed wydaniem przez Burmistrza [...] kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] września 2019 r., Burmistrz [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] stycznia 2019 r. Jednocześnie, słusznie uznały orzekające w niniejszej sprawie organy, że brak było podstaw do zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niniejszego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący i działając na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 176§ 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżyli go w całości. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie prawa materialnego art. 134 § 1, 151 i 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61ust. 4 "u. p. z. p. " poprzez błędną wykładnię:
- pojęcia "zabudowa zagrodowa" i uznanie, że mieszczą się w jego zakresie w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych, podczas gdy konieczne jest również istnienie wyraźnego związku funkcjonalnego pomiędzy inwestycją a prowadzonym gospodarstwem rolnym oraz siedliskiem, pozwalającego na zakwalifikowanie całości jako zespołu.
Uwzględniając powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie przedstawionego zarzutu.
W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2021 r. Skarżący oświadczyli, że zrzekają się przeprowadzenia rozprawy.
Uczestnik postępowania J. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.
Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem z dnia 6 kwietnia 2022 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wnoszący kasację zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a., do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności była decyzja organów samorządowych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie w ramach zabudowy zagrodowej spełnione zostały warunki do skorzystania z możliwości określenia warunków zabudowy z pominięciem wymogów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. Przy czym pomimo wystąpienia okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., sporządzona została jednak analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której określono wymagania dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zatem w realiach tej sprawy norma art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie stanowiła podstawy odstąpienia przez organy administracji od przeprowadzenia badania kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w obszarze analizowanym.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej wadliwej wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z normy tej wynika, iż przepisów ust. 1 pkt 1 dot. zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem od zasady dobrego sąsiedztwa istnieje wyjątek unormowany w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Systemowo art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji RP mówiącej o tym, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Jest on skorelowany z wynikającym z ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (tj. Dz.U. 2019.1362 ze zm.) zaleceniem poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, aby były one konkurencyjnie ekonomicznie.
Strona skarżąca zarzuca, iż wykładnia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i zawartego tam pojęcia "zabudowa zagrodowa" dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowa, że niesłusznie uwzględniono definicję zabudowy zagrodowej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto pojęcie to związano z umiejscowieniem budynku na działce, której właścicielem jest gospodarz rolny a powinna to być zabudowa stanowiąca kompleksowy zespół budynków, które są ze sobą powiązane funkcjonalnie. Nie można poprzestać na zweryfikowaniu samego umiejscowienia inwestycji lecz należy zbadać, czy dostatecznie komponuje się z prowadzonym gospodarstwem i dopełnia jego spójności. Zdaniem skarżących likwidacja fermy zwierząt futerkowych i wybudowanie w tym miejscu obiektu inwentarskiego dla hodowli drobiu na [...] stanowisk dla brojlerów kurzych z częścią mieszkalna dla osób obsługujących hodowlę drobiu i dwóch silosów paszowych będzie stanowiło novum w tym regionie a decyzja o jej rozpoczęciu oznacza wejście przez niego w nowy obszar działalności gospodarczej. Z tej przyczyny nie można uznać, aby zamierzona inwestycja komponowała się z prowadzonym gospodarstwem i stanowiła jego dopełnienie. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p., sprowadza się do tego, czy przedmiotowa inwestycja może być zaliczona do zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Generalnie nie można, w okolicznościach tej sprawy, podzielić stanowiska skarżących.
Problematyka zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. była w przeszłości przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wskazywano, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1492/15). W najnowszym orzecznictwie podkreślano ponadto, że współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Obiekty wielkogabarytowe jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. W ocenie NSA, nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko) (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 2860/16).
Jak trafnie wywodził Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową, nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. W wyroku tym podkreślono, że pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 55³ k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej- porównaj wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r. II OSK 2951/17.
Z lektury akt wynika, że w okoliczności niniejszej sprawy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja związana jest i powstanie w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na terenie objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] (o pow. 1,0153 ha, obejmuje grunty: użytki RV, RVI, Br-RV), która to nieruchomość wraz z działką nr [...] (o pow. 11.4747 ha obejmuje grunty R IVb, R, R VI, ŁVI, LSVPsVI), tworzą zorganizowana całość gospodarczą (organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa). Na terenie działki nr [...] znajdują się bowiem budynki gospodarcze, budynek magazynowy i budynek mieszkalny. Planowana na terenie działki nr [...] inwestycja polegać ma na przebudowie istniejącego gospodarstwa rolnego poprzez likwidację fermy zwierząt futerkowych w zamian za wybudowanie obiektu inwentarskiego do hodowli drobiu na [...] stanowisk dla bojlerów kurzych (101,7 DJP) z częścią mieszkalną dla osób obsługujących hodowlę drobiu oraz na montażu dwóch silosów paszowych. Bezsporne, niekwestionowane w niniejszej sprawie jest, że wielkość gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora przekracza średnią wielkość gospodarstw rolnych w gminie [...], która wynosi 4,85 ha.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach przedmiotowej inwestycji określonej w wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestor na działce nr [...] planuje budowę budynku inwentarskiego produkcyjnego do hodowli drobiu w miejsce fermy zwierząt futerkowych (norek). Działka ta w dalszym ciągu pozostaje terenem z funkcją obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych hodowlanych. Należy w tym miejscu podkreślić, iż w sprawie tej mamy do czynienia ze zwierzętami gospodarskimi, zarówno kury jak i zwierzęta futerkowe (norki) zgodnie z aktualnie obowiązującą od 23 stycznia 2021 r. ustawą z dnia 10 grudnia 2020 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, to zwierzęta gospodarskie (podobnie było w uchylonej ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 2132).
Ujawnione powyżej okoliczności tej sprawy pozwalają przyjąć tezę, iż planowana zabudowa na działce nr [...] związana z budową budynku inwentarskiego produkcyjnego do hodowli drobiu w miejsce fermy zwierząt futerkowych, pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzonym gospodarstwem rolnym oraz siedliskiem zlokalizowanym na działce nr [...] na której znajdują się bowiem budynki gospodarcze, budynek magazynowy i budynek mieszkalny inwestora. Zdaniem sądu odwoławczego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, bowiem na terenie gospodarstwa rolnego inwestora buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w realiach niniejszego postępowania.
Uznając za prawidłową przedstawioną wyżej aktualną wykładnię pojęcia "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. za niezasadne uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego.
Nie są również usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w tym art. 134 § 1, 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Niewątpliwie w skardze kasacyjnej wadliwie zakwalifikowano ww. normy do przepisów prawa materialnego. Trzeba wyraźnie podkreślić, iż są to przepisy prawa procesowego. Powołane bowiem w ramach tego zarzutu, ww. przepisy nie są normami prawa materialnego, lecz przepisami regulującymi procedurę sądowoadministracyjną i muszą być ocenione jako przepisy prawa procesowego o jakich stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże wadliwe zakwalifikowanie przepisów prawa procesowego do przepisów prawa materialnego, nie pozbawia złożonego środka odwoławczego podstaw kasacji. Zatem w tych okolicznościach tak wskazane zarzuty należało ocenić jako dotyczące naruszenia prawa procesowego - podobnie w wyroku NSA z 26 października 2017 r. II OSK 2711/15. Przy czym istotne jest również i to, że w skardze kasacyjnej nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia do podnoszonych zarzutów w tym zakresie, stąd też nie wiadomo w jak sposób doszło do ich naruszenia.
Niemniej jednak zaznaczyć należy, iż nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżących, a które WSA zobowiązany był uwzględnić z urzędu (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., I OSK 792/21). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył sąd pierwszej instancji. W tej sprawę skarga kasacyjna wiąże ten zarzut z obrazą art. 64 § 4 u.p.z.p., a jak wyżej zauważono z naruszeniem takim nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Mając na uwadze dotychczasowe rozważania podkreślić należy, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji słusznie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z kolei wobec braku ujawnienia naruszeń skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.