II OSK 1089/07

II OSK 1089/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Bujko
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II SA/Wr 674/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2007-03-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174, art. 183  par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
art. 47e ust. 1i2, art. 47k, art. 471
Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Zygmunt Zgierski ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 674/06 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch pni klonu srebrzystego rosnącego na terenie zieleni osiedlowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 1089/07
U Z A S A D N I E N I E
Wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch pni klonu srebrzystego rosnącego na terenie zieleni osiedlowej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 47k, 47l ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew i art. 104 kpa, Prezydent Miasta Ś. wymierzył Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. karę pieniężną w wysokości 56.025 złotych za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch pni z trzypniowego klonu srebrzystego, rosnącego na terenie zieleni osiedlowej.
Uzasadniając rozstrzygnięcie podano, że w dniu 22 września 2003 r. pracownicy Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Ś. przeprowadzili wizję na terenie Osiedla Młodych w Ś., w trakcie której stwierdzono m. in. usunięcie bez zezwolenia dwóch żywych pni z trzypniowego klonu srebrzystego, rosnącego na posesji przy ul. [...] w Ś., całkowite ogłowienie (pozbawienie korony) trzeciego pnia tegoż klonu oraz wykonanie radykalnej redukcji koron średniej wielkości innych drzew, rosnących na sąsiednich zieleńcach. Cięcia wykonano na zlecenie władającej terenami Spółdzielni Mieszkaniowej. Stwierdzone zniszczenia wskazywały, że mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody. W związku z powyższym powołany został biegły rzeczoznawca celem oceny zabiegów pod kątem zgodności ze sztuką ogrodniczą i obowiązującym prawem. Biegły sporządził szczegółową opinię na temat oceny stanu drzew na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś., stwierdzając w konkluzji, że wykonawca prac nie posiadał elementarnej wiedzy w zakresie cięć drzew, prace zostały wykonane bezmyślnie i posiadają cechy wandalizmu.
Spółdzielnia Mieszkaniowa, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ, przedłożyła "Opinię o cięciach pielęgnacyjnych na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. i ich wpływie na żywotność drzew", opracowaną przez biegłego w zakresie ochrony przyrody, podnosząc, iż w obecnie obowiązującym systemie prawnym nie określa się przypadku nakładania kar za usunięcie pnia z drzewa wielopniowego.
Z uwagi na rozbieżności w interpretacji przepisów dotyczących usuwania pni z drzew wielopniowych organ wystąpił do Ministerstwa Środowiska o wyjaśnienie wątpliwości w przedmiotowej kwestii. W odpowiedzi na zapytanie Dyrektor Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska w piśmie o znaku [...] wyraził opinię, iż z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, iż do ustalenia opłaty za usunięcie drzewa czy też nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia podstawą jest wielkość obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm. Jeżeli zatem na takiej wysokości rośnie więcej niż jeden pień (drzewo rozwidla się poniżej 130 cm), to każdy pień stanowi podstawę do nałożenia opłaty lub pieniężnej kary administracyjnej i powinien być traktowany jak odrębne drzewo.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ś. zarzuciła naruszenie art. 47k ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż Spółdzielnia usunęła drzewo, naruszenie art. 47h ustawy poprzez przyjęcie, iż przepis ten dotyczy wszystkich pni jednego drzewa, naruszenie § 2 ust. 1 - 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, w szczególności dotyczących lokalizacji drzewa i jego uciążliwości dla mieszkańców, a także zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu pieszych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 47e, art. 47k i art. 47l ustawy o ochronie przyrody, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Kolegium podzieliło stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji i powołało się na literaturę dotyczącą sposobu naliczania opłat i administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew mających więcej niż jeden pień oraz pismo Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska w Warszawie.
Organ odwoławczy wyraził pogląd, że opłata za usunięcie drzewa mającego więcej niż jeden pień (przy rozwidleniu poniżej 130 cm) powinna być naliczona za każdy pień oddzielnie, a w razie usunięcia pni bez wymaganego zezwolenia karę wymierza się za każdy usunięty pień.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółdzielnia Mieszkaniowa podniosła zarzut naruszenia art. 47k ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że skarżąca usunęła drzewa oraz § 2 ust. 1 - 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Spółdzielnia podniosła, iż art. 47k ustawy o ochronie przyrody, zastosowany przy orzekaniu, nie dotyczy pni drzew, ale usuwania drzewa bez zezwolenia. Podkreśliła, że nie ma przepisów ustawowych, które w sposób niebudzący wątpliwości zabroniłyby usuwania pni drzewa w rosnącym drzewie wielopniowym. Zarzuciła ponadto, że komentarze nie są źródłem prawa i nie mogą być podstawą decyzji, a w postępowaniu administracyjnym należy mieć na względzie zasady ogólne kpa, a w szczególności art. 6. W ocenie Spółdzielni zaskarżona decyzja, jako wydana w oparciu o interpretację przepisu prawnego, powinna zostać uchylona.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 9 lutego 2006 r. strony zgodnie wniosły o zawieszenie postępowania w sprawie wobec możliwości zawarcia ugody. Powyższy wniosek został uwzględniony i Sąd postanowieniem z dnia 9 lutego 2006 r. orzekł o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 126 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 26 października 2006 r. doręczony został Sądowi wniosek Kolegium o podjęcie zawieszonego postępowania, o czym Sąd orzekł postanowieniem z dnia 27 października 2006 r.
Następnie, w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2006 r. Spółdzielnia podała m. in., że drzewo z którego usunięto dwa pnie jest "okazałe i bujne", a dokonana korekcja w zdecydowany sposób poprawiła jego żywotność oraz bezpieczeństwo mieszkańców i dostęp światła dziennego do mieszkań.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił zarzutów skarżącej, dotyczących błędnej wykładni czy niewłaściwej interpretacji przepisów, mających zastosowanie sprawie.
Sąd I instancji, mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zgodnie z którym ochrona przyrody oznacza zachowanie, właściwe wykorzystanie oraz odnawianie zasobów przyrody i jej składników, zieleni w miastach i wsiach, w szczególności ochronę drzew oraz krzewów, a także kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody, wyszedł z założenia, iż ranga tych postanowień ustawowych została podkreślona poprzez sankcjonowanie pewnych zachowań uznanych przez ustawodawcę za niewłaściwe czy naganne w warunkach ogólnego postulatu chronienia przyrody oraz poprzez uzależnienie możliwości podjęcia działań będących ingerencją w zasoby przyrody, w tym eliminowaniem jej składników od uzyskania zezwolenia właściwego organu.
Zgodnie z art. 47k ustawy o ochronie przyrody za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, powodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystywanie sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności oraz za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną. W rozpoznawanej sprawie kara pieniężna wymierzona została za usunięcie bez zezwolenia dwóch pni z trzypniowego klonu srebrzystego, rosnącego na terenie zieleni osiedlowej, a kwotowy wymiar kary stanowiła suma kwot wyliczonych za każdy z dwóch pni z uwzględnieniem składników wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew oraz warunków określonych w art. 47l ust. 1 i 6 ustawy o ochronie przyrody.
Zdaniem Sądu I instancji przedstawionemu wyliczeniu nie można zarzucić nieprawidłowości, gdyż bezsporny jest zarówno gatunek drzewa, z którego dwa pnie usunięto bez zezwolenia, wielkość obwodu mierzona na wymaganej normatywnie wysokości 130 cm oraz przyjęta stawka jednostkowa. Sąd uznał, że przy zastosowaniu wykładni logicznej i historycznej oraz skorzystaniu z dorobku nauki całkowicie uzasadnione jest wymierzenie przedmiotowej kary za każdy z dwóch usuniętych bez zezwolenia pni. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew jednym z wyznaczników takiej kary jest jednostkowa stawka za 1 cm obwodu pnia. W ocenie Sądu I instancji nie istnieją żadne podstawy do uznania, że w przypadku usunięcia drzewa wielopniowego należałoby dowolnie wybrać jeden pień, którego obwód byłby uwzględniony przy wyliczeniu kwoty kary. Kwestionowanie prawidłowości traktowania każdego usuniętego pnia współtworzącego koronę w drzewie wielopniowym jako odrębnego drzewa objętego regulacją ustawową upoważniałoby podmiot dokonujący jego usunięcia do samowolnego i bezkarnego usuwania sukcesywnie kolejnych pni drzewa i ewentualne narażanie się na obciążenie karą za usunięcie ostatniego pnia. Takie działanie jest nie do zaakceptowania w obowiązującym, w dacie orzekania w sprawie, porządku prawnym.
Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że podnoszony przez Spółdzielnię argument dotyczący uciążliwości drzewa, z którego usunięto dwa pnie, nie mógł być uwzględniony jako okoliczność znosząca nielegalność działania, mógł natomiast być rozważany jako ewentualna przesłanka zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty przy udzieleniu zezwolenia, w myśl art. 47g ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 47e ust. 1 i 2 i art. 47k ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że usunięcie dwóch pni z trzypniowego drzewa oznacza wycięcie dwóch drzew i karę wymierza się oddzielnie za dwa drzewa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż przepisy ustawy o ochronie przyrody nie definiują pojęcia drzewa, w sytuacji, gdy drzewo ma więcej niż jeden pień, a Sąd I instancji zamiast brać pod uwagę ścisłe postanowienia ustawy, odnosi się do racji historycznej i uprzednio obowiązujących stanów prawnych, które zawierały klauzulę dotyczącą każdego pnia drzewa wielopniowego. Przyjmując wykładnię historyczną i logiczną Sąd I instancji pominął zupełnie wykładnię gramatyczną przepisów ustawowych. Przepis art. 47k ustawy o ochronie przyrody przewiduje karę za usunięcie drzewa. Ustawodawca wprowadzając pojęcie drzewa w żaden sposób nie wprowadził sankcji za usunięcie pni drzew, uznając, iż w przypadku, gdy drzewo nie zostało zniszczone ani usunięte sankcja pieniężna nie jest wymierzana. Orzeczenie o karze w niniejszej sprawie stanowi naruszenie art. 47k ustawy o ochronie przyrody, a posłużenie się wykładnią historyczną rozszerza zakres stosowania przepisów ustawowych.
Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, bądź zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a jej autor podniósł zarzut naruszenia art. 47e ust. 1 i 2 i art. 47k ustawy z dnia 19 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.).
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 47e ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody przez ich błędną wykładnię. Otóż, stwierdzić należy, iż w zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów. Przepisy te odzwierciedlają bowiem jedynie istotę i cele ustawy o ochronie przyrody, wyrażone w art. 2 - 4 ustawy, statuując, że władający nieruchomością obowiązani są do utrzymywania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu, a usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem właściwego organu. Nie dość zresztą, że w motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie interpretował tych przepisów, to również autor skargi kasacyjnej nie podał, na czym powinna polegać prawidłowa ich wykładnia. Tymczasem skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez Sąd, ze wskazaniem na czym, zdaniem skarżącego, polega niewłaściwa wykładnia tego przepisu przez sąd oraz jaka powinna być wykładnia właściwa. Wobec powyższego należy uznać zgłoszony zarzut za nieuzasadniony.
Jeśli idzie natomiast o zarzut naruszenia art. 47k ustawy o ochronie przyrody, to Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna powinna być wymierzona również za usunięcie bez zezwolenia pni z drzewa wielopniowego i ustalona za każdy pień drzewa.
Wyrażając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny posiłkował się treścią art. 47l ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym jednostkowe stawki administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew nie mogą przekroczyć za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa.
Analiza przytoczonego wyżej art. 47l ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak również postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz.U.Nr 99, poz. 907) daje podstawę do twierdzenia, że przewidują one ustalenie wysokości kary pieniężnej w zależności od obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i abstrahują od faktu, czy usunięty został pień drzewa jednopniowego czy wielopniowego. W świetle powyższego uprawnione jest przyjęcie, iż kara pieniężna powinna być ustalona za każdy pień drzewa, jeżeli jest ono wielopniowe. Należy przy tym zaaprobować pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2007 r. o sygn. akt II OSK 1491/06, zgodnie z którym na gruncie ustawy o ochronie przyrody kryterium ustalenia kary stanowi nie istnienie wspólnego korzenia lub jego brak, lecz wysokość pnia drzewa, która musiała wynosić co najmniej 130 cm, jako że na tej wysokości należało dokonać pomiaru.
Ponadto, jeśliby nawet podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, iż karze administracyjnej podlegałby jedynie czyn polegający na wycięciu wszystkich pni jednego drzewa wielopiennego, powstałoby pytanie, jak ustalać wysokość kary pieniężnej, a w szczególności, obwód którego pnia decydowałby o wysokości kary pieniężnej. Odpowiedzi na tak postawione pytanie próżno doszukiwać się w przepisach prawa, co przesądzić musi, iż przyjęta przez skarżącego teza nie znajduje umocowania w ustawie o ochronie przyrody.
Niezależnie od powyższego, należy podkreślić, że przyjęcie takiego poglądu godziłoby w cel ustawy o ochronie przyrody, jakim jest bez wątpienia ochrona przyrody i krajobrazu. Wykładnia przepisów ustawy o ochronie przyrody nie może bowiem pozostawać w oderwaniu od jej założeń i dopuszczać zachowania sprzeczne z ideą ochrony składników zasobów przyrody.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.