II OSK 1038/24

II OSK 1038/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
II SA/Gd 898/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 898/23 w sprawie ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt SKO Gd/3339/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 898/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt SKO Gd/3339/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia 4 kwietnia 2023 r., nr GP.6730.6.2023.MSz oraz zasądził na rzecz skarżącej strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku:
1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 1 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.)., w zw. z art. 13 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 553), przez błędną wykładnię przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zawieszenie postępowania na tej podstawie może nastąpić jedynie wówczas, gdy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z projektowanymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. prowadzić winna do wniosku, iż przepis ten daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia, które to naruszenie doprowadziło do błędnej oceny co do wymaganego zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy, a w konsekwencji do błędnej oceny odnośnie legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego;
które to naruszenie doprowadziło Sąd pierwszej instancji do:
2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uwzględnienia w miejsce oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił kontrolowane w sprawie postanowienia, wydane na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącego w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:
1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo
2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu jego zmiany.
Według stanowiska organów obu instancji zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. było uzasadnione tym, iż zaistniała możliwość kolizji pomiędzy ustaleniami przyszłego planu a wnioskowaną inwestycją (budynki jednorodzinne) z uwagi na brak uwzględnienia terenów pod zieleń.
Sąd Wojewódzki, nie negując ustaleń w powyższym zakresie wskazał, że jeżeli istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z treścią projektowanego planu miejscowego, to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki prawidłowo zastrzegł, że zawieszenie postępowania w tym trybie nie jest uprawnione, gdy nie zachodzi realne prawdopodobieństwo zakończenia prac planistycznych w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie.
Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że dla oceny zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. istotne znaczenie mają ustalenia dotyczące stopnia zaawansowania prac planistycznych w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Zaznaczyć należy, że przewidziana w tym przepisie kompetencja organu do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy wiąże się z władztwem planistycznym przysługującym organom gminy.
Niewątpliwie z art. 4 u.p.z.p. wynika, że zasadą jest kształtowanie ładu przestrzennego na terenie gminy w drodze aktów prawa miejscowego, jakimi są plany miejscowe, zaś wyjątkiem powinno być określanie sposobów zagospodarowania tereny decyzjami administracyjnymi ustalającymi warunki zabudowy dla konkretnych inwestycji budowlanych.
Nie można jednak interpretować art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w sposób przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mianowicie zakładać, iż przepis ten nie daje podstaw, by zawieszenie postępowania uzależniać od dodatkowych kryteriów, w szczególności szacunków co do terminu zakończenia procedury planistycznej. Kolegium przy wykładni omawianego przepisu pomija to, że ustanowiono w nim granice czasowe zawieszenia postępowania, co świadczy o potrzebie uwzględnienia stanu prac planistycznych zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W doktrynie trafnie podkreśla się, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza wyjątek od zasady szybkości postępowania administracyjnego i jest dla wnioskodawcy bardzo dotkliwy ze względu na długotrwałe przerwanie tego postępowania. Organ powinien zatem ustalić, na jakim etapie jest procedura sporządzania planu, w jakim tempie się toczy i uprawdopodobnić w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że plan może zostać uchwalony przed upływem terminu zawieszenia. Za niezasadne uznaje się zawieszanie postępowania w sprawie warunków zabudowy, jeśli procedura planistyczna jest na wstępnym etapie albo została dawno temu przerwana (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, str. 640-641).
Zgodzić się należy z poglądem, że w przypadku, gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, iż prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie, to skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz. Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 600).
Opowiadając się za takim rozumieniem przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p., Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że zawieszenie przedmiotowego postępowania nie było prawidłowe w sytuacji, gdy od czasu sporządzenia projektu planu (2017 r.) przez okres kolejnych 5 lat nie podjęto żadnych innych czynności w celu uchwalenia tego planu. Trafnie również Sąd Wojewódzki zaznaczył, że organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń co do aktualnego stanu procedury planistycznej, zwłaszcza nie wykazały, aby możliwe było zakończenie prac planistycznych w terminie 9 miesięcy.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważyć ponadto należy, że Sąd Wojewódzki, dokonując wykładni art. 62 ust. 1 u.p.z.p. uwzględnił w sposób właściwy ukształtowane w tym przedmiocie orzecznictwo, a także stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2685/15.
Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powtórzył za NSA, że skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki przyjął tak jak w wymienionym wyroku, że kwestia ustaleń co do zaawansowania procedury uchwalania plany została pozostawiona ocenie organów administracji, przy czym przytoczył wypowiedź NSA wskazującą, iż w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydawanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie nie czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p.
Uwzględniając okoliczności rozpatrywanej sprawy, Sąd Wojewódzki trafnie wywiódł, że gdy procedura planistyczna znajduje się dopiero na początkowym stadium, to z uwagi na znaną sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, niezasadne było odraczanie w czasie wydania decyzji w przedmiocie wnioskowanych warunków zabudowy.
W konsekwencji Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o uchyleniu kontrolowanych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Wniosek strony przeciwnej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną podpisana została przez Prezesa Zarządu Spółki, zaś z akt nie wynika, aby w postępowaniu występował profesjonalny pełnomocnik. Tym samym strona nie poniosła w postępowaniu kasacyjnym kosztów, które podlegałyby zwrotowi od organu w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
-----------------------
6