II OSK 1037/23

II OSK 1037/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 203/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt VII SAB/WA 203/22 w sprawie ze skargi S.Ś. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia podania z dnia 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 203/22, w wyniku rozpoznania skargi S.S. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) w przedmiocie rozpatrzenia podania z 24 listopada 2021 r. o doręczeniu decyzji zobowiązał GINB do załatwienia sprawy z podania skarżącego z 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji GINB z 30 kwietnia 2014 r. znak: DOA/ORZ/7110/1250/13/14 w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I. sentencji), stwierdził bezczynność organu w postępowaniu opisanym powyżej ( pkt. II sentencji); która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji); zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt IV. sentencji); w pozostałej zaś części oddalił skargę ( pkt V. sentencji).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
S.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GINB w sprawie dotyczącej podania skarżącego z dnia 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji GINB z dnia 30 kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr 449/A/96 z dnia 3 sierpnia 1996 r. znak A-7351-247-203/96, wydanej przez Burmistrza Miasta Sulejówek. Strona wniosła o stwierdzenie bezczynności organu, wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, iż w odpowiedzi na ww. podanie GINB przesłał pełnomocnikowi skarżącego kopię decyzji GINB z 30 kwietnia 2014 r. znak DOA/ORZ/7110 /1250/13/14. Zdaniem skarżącego, pismo to nie jest decyzją, co wynika z prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2016 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 852/16).
GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie oraz przedstawił przebieg postępowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie badaniu podlegała dopuszczalność skargi – Sąd uznał, iż skarżący najpierw wniósł wymagane prawem ponaglenie, dopiero później skutecznie wniesiono skargę. Następnie Sąd wyjaśnił pojęcie bezczynności i zaznaczył, iż celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności.
Sąd wojewódzki podniósł, iż niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2405/22, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, został związany wykładnią wyrażoną w motywach postanowienia NSA, w ocenie którego zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Są ten wyjaśnił, że pomimo, że Sąd I instancji ocenił przedmiotową skargę jako mieszczącą się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, to jednak przy tej ocenie nie uwzględnił, iż w odniesieniu do kwestii doręczenia skarżącemu decyzji GINB z dnia 30 kwietnia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się w postanowieniu z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 852/16 (postanowienie to stało się prawomocne na mocy postanowienia z 23 lutego 2017 r.). Zgodnie z tą oceną, ww. decyzja GINB została wysłana do pełnomocnika skarżącego, ale na nieaktualny adres, a więc decyzja GINB nie została prawidłowo doręczona, a tym samym nie została wprowadzona do obrotu prawnego, zaś skarga na taką decyzję, jako przedwczesna, podlega odrzuceniu. Ponadto w postanowieniu o sygn. akt VII SA/Wa 852/16 Sąd wyraził ocenę prawną, zgodnie z którą w przypadku, gdy pełnomocnik powiadomił o swym nowym adresie jeszcze przed wysłaniem przez organ pisma pod poprzedni adres lub nawet przed pojęciem próby doręczenia, organ ma obowiązek wysłać je ponownie pod nowy adres. W tych warunkach GINB po otrzymaniu akt sprawy niezwłocznie powinien doręczyć skarżącemu decyzję.
Dalej Sąd wyjaśnił, że dla oceny bezczynności w tego rodzaju okolicznościach znaczenie ma nie tylko data wydania decyzji i doręczenia jej innym stronom postępowania, ale też data wysłania i doręczenia decyzji skarżącemu, co w tej sprawie wprost wynika z prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 852/16. Dlatego, w ocenie NSA, na gruncie przedmiotowej sprawy nie mogły mieć przesądzającego znaczenia poglądy prawne, na które powołał się Sąd I instancji, a wynikające ze wskazanych orzeczeń NSA. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim dotyczy naruszenia art. 3 § 2 pkt 8, art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej; p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy, ponieważ wbrew ocenie Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i odrzucenia skargi, lecz podstawy do merytorycznej oceny bezczynności organu.
Zatem Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż wiążące są ustalenia dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 852/16. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję 30 kwietnia 2014 r., jednak przesyłka zawierająca ten akt administracyjny została nadana dopiero w dniu 7 kwietnia 2014 r. na nieaktualny adres pełnomocnika skarżącego, o czym świadczy data stempla pocztowego umieszczonego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Przesyłkę awizowano 9 maja 2014 r. oraz 19 maja 2014 r. Ostatecznie została zwrócona 27 maja 2014 r. z adnotacją "adresat wyprowadził się". Co istotne pełnomocnik skarżącego o zmianie adresu zawiadomił organ I instancji, adresując zawiadomienie o zmianie siedziby pełnomocnika na Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie Wydział Infrastruktury i Środowiska Oddział w Delegaturze - Placówka Zamiejscowa w Siedlcach, pomimo że sprawa w wyniku odwołania znajdowała się już w GINB. Jednak pismo zawierające informację o zmianie adresu pełnomocnika przesłane przez organ I instancji do GINB wpłynęło 2 maja 2014 r., a zatem jeszcze przed nadaniem zaskarżonej decyzji w Urzędzie Pocztowym. Zatem w przypadku, gdy pełnomocnik powiadomił o swym nowym adresie jeszcze przed wysłaniem przez organ pisma pod poprzedni adres lub nawet przed pojęciem próby doręczenia, organ ma obowiązek wysłać je ponownie pod nowy adres. Sąd podniósł, iż GINB zatem już od daty 2 maja 2014 r. powinien wysłać skarżącemu ponownie decyzję z 30 kwietnia 2014 r. Po doręczeniu organowi odpisu prawomocnego postanowienia z 2 sierpnia 2016 r., GINB mając na uwadze zawarte w nim ustalenia dotyczące konieczności ponownego prawidłowego doręczenia swojej decyzji z dnia 30 kwietnia 2014 r., powinien po otrzymaniu pisma pełnomocnika skarżącego z 24 listopada 2021 r, wysłać wspomnianą decyzję a nie jej kopię. Organ zatem od daty wpływu wniosku z dnia 24 listopada 2021 r., pozostawał w bezczynności, która jednak w ocenie Sądu wojewódzkiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji wskazał także, iż skarżący złożył w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny, która wymierzona we wskazanej w wyroku wysokości stanowić będzie wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Końcowo orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB zaskarżając wyrok w części pkt l-IV sentencji i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie załatwienia sprawy z podania S.S. z dnia 24 listopada 2021 r. o doręczenie decyzji GINB z dnia 30 kwietnia 2014 r. znak DOA/ORZ/7110/1250/13/14, podczas gdy GINB nie pozostaje w bezczynności w tej sprawie wobec zrealizowania wniosku strony w dniu 31 grudnia 2021 r.;
2) art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że bezczynność GINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ, co stwierdza Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku.
Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wnosząc jednocześnie o rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 § 2 p.p.s.a. Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji, nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wskazuje w uzasadnieniu na rozstrzygnięcia, których nie ma w sentencji orzeczenia, co nie daje rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, należy podzielić wyrażone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, że uzasadnienie wyroku nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. VI, WK 2016; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).
W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i uzasadnił przyjęte w tym zakresie stanowisko, w sytuacji gdy w sentencji wyroku zawarł rozstrzygnięcie, że bezczynność GINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od tego w uzasadnieniu wyrok Sąd I instancji wskazał także, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. na wniosek skarżącego wymierzył organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., która stanowić będzie wystarczający środek dyscyplinujący organ, w sytuacji gdy sentencja wyroku w ogóle takiego rozstrzygnięcia nie zawiera.
W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenia sądów powinny być kompletne i konkretne, czyli uzasadnienie powinno być zgodne (adekwatne) z rozstrzygnięciem wyrażonym w sentencji. Jest to zwykła i modelowa sytuacja. Podkreśla się również, że w razie rozbieżności występujących w treści sentencji wyroku oraz uzasadnienia o zakresie rozstrzygnięcia powinna decydować sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które de facto powinno odpowiadać treści sentencji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 811/10). Taka sytuacja jednak nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż zachodzi sprzeczność między sentencją i uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, która to sprzeczność powinna zostać wyeliminowana w toku ponownego rozpoznawania sprawy.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, albowiem wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe uzasadnienie orzeczenia sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, tym samym brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.