Pełny tekst orzeczenia II OPP 12/25

II OPP 12/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek
Małgorzata Miron /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania i przyznano od Skarbu Państwa odpowiednią sumę pieniężną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: s. NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: s. NSA Leszek Kiermaszek s. NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 293/24 ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie nierozpoznania wniosku postanawia: 1. stwierdzić przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; 2. przyznać [...] Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 3. zwrócić [...] Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w K. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opłatę od skargi na przewlekłość postępowania w kwocie 200 (dwieście) złotych.
Uzasadnienie
W dniu 29 października 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. (dalej: "Stowarzyszenie"), reprezentowanego przez pełnomocnika będącego adwokatem, na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie nierozpoznania wniosku. Sprawę zarejestrowano 31 października 2024 r. pod sygn. akt VII SAB/Wa 293/24.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z 31 października 2024 r. wezwano stronę skarżącą do złożenia pełnomocnictwa do działania pełnomocnika w jej imieniu, a także do złożenia dokumentów określających umocowanie do reprezentowania strony skarżącej – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Odrębnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z tej samej daty wezwano stronę skarżącą do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwania wysłano w dniu 18 listopada 2024 r. na następujący adres Kancelarii Adwokackiej pełnomocnika Stowarzyszenia: "[...]".
W dniu 16 grudnia 2024 r. wpłynęła do sądu zwrócona jako niepodjęta przesyłka kierowana do pełnomocnika Stowarzyszenia, zawierająca m.in. ww. wezwania. Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 19 stycznia 2025 r. uznano przesyłkę za skutecznie doręczoną w trybie art. 73 p.p.s.a. z dniem 6 grudnia 2024 r.
Po ustaleniu, że nie wpłynął do niniejszej sprawy należny wpis sądowy, zarządzeniem z " maja 2025 r." (bez wskazanej daty dziennej) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne na dzień 20 maja 2025 r.
Postanowieniem z dnia 20 maja 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 293/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Stowarzyszenia z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego oraz nieuzupełnienie braków formalnych skargi w terminie. Odpis postanowienia wysłano stronom w dniu 12 czerwca 2025 r.
W dniu 7 lipca 2025 r. wpłynęła do sądu zwrócona przesyłka kierowana do pełnomocnika Stowarzyszenia, zawierająca odpis postanowienia z 20 maja 2025 r., z adnotacją doręczyciela o nieprawidłowym adresie. Korespondencja ta wysłana była, tak jak poprzednio, na adres Kancelarii Adwokackiej pełnomocnika: "[...]". Zarządzeniem z 14 lipca 2025 r. ww. przesyłkę dołączono do akt, bez skutku doręczenia, a odpis postanowienia z 20 maja 2025 r. nakazano ponownie doręczyć pełnomocnikowi Stowarzyszenia na prawidłowy adres: "[...]". Odpis postanowienia wysłano zgodnie z zarządzeniem w dniu 21 lipca 2025 r.
W dniu 7 sierpnia 2025 r. wpłynęło do sądu zażalenie Stowarzyszenia, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie z 20 maja 2025 r. o odrzuceniu skargi. W zażaleniu podniesiono, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych doręczono na nieprawidłowy adres pełnomocnika (błędne oznaczenie ulicy).
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z 8 sierpnia 2025 r. wezwano stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych zażalenia przez złożenie pełnomocnictwa do działania pełnomocnika w jej imieniu wraz z dokumentem określającym umocowanie do reprezentowania strony skarżącej – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia zażalenia. Wezwanie wysłano w dniu 27 sierpnia 2025 r. (na prawidłowy adres Kancelarii Adwokackiej pełnomocnika).
W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Stowarzyszenia przy piśmie z 6 września 2025 r. (nadesłanym przez ePUAP) złożył pełnomocnictwo procesowe oraz dokumenty określające umocowanie do reprezentowania strony skarżącej.
W dniu 25 września 2025 r. nadano dalszy bieg zażaleniu na postanowienie o odrzuceniu skargi, doręczając jego odpis organowi.
Zarządzeniem z 26 września 2025 r. stwierdzono podstawy do zastosowania art. 195 § 2 i 3 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 3 października 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 293/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił własne postanowienie z dnia 20 maja 2025 r. Sąd, uznając zażalenie za oczywiście uzasadnione, przychylił się do argumentacji zażalenia odnośnie do wadliwego skierowania wezwań do usunięcia braków formalnych skargi na nieprawidłowy adres pełnomocnika Stowarzyszenia.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z 3 października 2025 r. nakazano doręczyć pełnomocnikowi strony skarżącej odpis zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Przesyłkę tę wysłano, tak jak i korespondencję zawierającą odpis postanowienia z 3 października 2025 r., w dniu 22 października 2025 r.
W dniu 3 listopada 2025 r. wpłynął do sądu (przez ePUAP) wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie akt sprawy w systemie PASSA. Zarządzeniem z 4 listopada 2025 r. udzielono zgody na udostępnienie wskazanemu przedstawicielowi Stowarzyszenia akt sprawy w systemie PASSA. Pismem z 25 listopada 2025 r. Stowarzyszenie ponowiło wniosek o udostępnienie akt sprawy z systemie teleinformatycznym.
W dniu 3 grudnia 2025 r. wpłynęło do sądu (przez ePUAP) pismo Stowarzyszenia z tej samej daty stanowiące skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 293/24. W skardze wniesiono o:
1. stwierdzenie przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie,
2. przyznanie od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł,
3. wydanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zalecenia rozpatrzenia skargi w terminie miesiąca od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy,
4. zasądzenie od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania skargowego.
W uzasadnieniu skargi przywołano przebieg czynności procesowych w niniejszej sprawie. Podniesiono, że postępowanie trwa już 13 miesięcy i dalej nie wyznaczono terminu posiedzenia w celu rozpatrzenia skargi. Zdaniem strony postępowanie prowadzone było bardzo nieefektywnie i niestarannie, trwa on dłużej niż to konieczne. Sąd nie działał niezwłocznie, w postępowaniu występowały znaczne okresy bezczynności. Doręczenia następowały niekiedy z bardzo dużym, całkowicie nieakceptowalnym opóźnieniem. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł Stowarzyszenie podkreśliło, że wniesienie skargi na bezczynność organu było wyrazem działania nie w jego interesie prywatnym, ale w interesie ogółu społeczeństwa. Przyznanie sumy pieniężnej w takiej wysokości będzie stanowiło, w ocenie Stowarzyszenia, odpowiednią dolegliwość dla Sądu, jak i zrekompensuje Stowarzyszeniu szkodę związaną z przewlekłością.
Zarządzeniem przewodniczącego Wydziału VII z 4 grudnia 2025 r., w związku prawomocnym postanowieniem z dnia 3 października 2025 r., wpisano sprawę do repetytorium SAB pod nowym numer VII SAB/Wa 2612/25. Kolejnym zarządzeniem z 9 grudnia 2025 r. zmieniono sędziego sprawozdawcę w niniejszej sprawie (z przyczyn losowych). Również w dniu 9 grudnia 2025 r. dołączono do akt dowód uiszczenia wpisu sądowego od skargi – wpis ten uiszczono 5 listopada 2025 r.
Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 11 grudnia 2025 r. sprawę skierowano do oczekujących na merytoryczne rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII z tego samego dnia wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 16 stycznia 2026 r.
W dniu 11 grudnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akta sprawy wraz ze skargą na przewlekłość postępowania Sądu w tej sprawie. Akta wpłynęły do Naczelnego Sądu Administracyjnego 12 grudnia 2025 r.
Zarządzeniem z 12 grudnia 2025 r. wezwano stronę skarżącą do uiszczenia wpisu sądowego od skargi na przewlekłość postępowania sądowego – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Pismem z 22 grudnia 2025 r. Stowarzyszanie poinformowało, że należny wpis został uiszczony w dniu 3 grudnia 2025 r. na konto Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dowód uiszczenia wpisu do skargi na przewlekłość postępowania przy piśmie z 30 grudnia 2025 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawo skarżącego do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2023 r., poz. 1725; dalej: "ustawa") strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że zwłoka ta jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 2 ust. 2 powołanej ustawy dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.
Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływie 12 miesięcy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się więc, iż ustawodawca uznał za przewlekłe takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przyjęcie takiego stanowiska nie zwalnia jednak Sądu rozpoznającego skargę na przewlekłość od dokonania oceny, czy, z uwagi na rodzaj sprawy i okoliczności jej rozpoznania, uzasadnione jest stwierdzenie przewlekłości postępowania, mimo że postępowanie sądowe trwa krócej niż rok (W. Ryms, Skarga na przewlekłość postępowania przed sądami administracyjnymi, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 382). Z drugiej jednak strony, z samego faktu, że postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy, nie można wywodzić, że wystąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu cyt. ustawy (por. postanowienia NSA: z 25.03.2021 r., II GPP 1/21; z 7.03.2014 r., II OPP 14/14; z 19.08.2011 r., II OPP 27/11; CBOSA).
Postępowanie w niniejszej sprawie toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie od dnia wpływu skargi do sądu (29 października 2024 r.) do daty wpływu skargi na przewlekłość postępowania (3 grudnia 2025 r.) trwało ponad 1 rok (13 miesięcy). Rozpoznawana sprawa pod względem stopnia jej złożoności nie uzasadniała tak długiego czasu koniecznego dla rozpoznania skargi. Zwłoka wynikła przede wszystkim z opieszałości w wydawaniu i wykonywaniu zarządzeń niezbędnych do sprawnego zorganizowania przebiegu postępowania.
Pierwsze opóźnienie w rozpoznaniu sprawy było wynikiem niemal 3-tygodniowego opóźnienia w wysłaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wezwań z 31 października 2024 r. do usunięcia braków formalnych i fiskalnych skargi – korespondencję wysłano dopiero 18 listopada 2024 r. Kolejne opóźnienie było wynikiem braku podjęcia przez miesiąc działań w związku z w wpływem do sądu w dniu 16 grudnia 2024 r. zwrotu niepodjętej przez pełnomocnika skarżącej korespondencji zawierającej m.in. wezwania do usunięcia braków formalnych skargi i uiszczenia wpisu sądowego. Zarządzenie sędziego sprawozdawcy dotyczące dekretacji tej przesyłki nastąpiło dopiero 19 stycznia 2025 r. Uznanie tej przesyłki za prawidłowo doręczoną, w trybie art. 73 § 4 p.p.s.a., było oczywiście błędne, bowiem korespondencja została wysłana na nieprawidłowy adres. Niezależnie jednak od merytorycznej prawidłowości tej decyzji procesowej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla kolejnego, tym razem kilkumiesięcznego okresu bezczynności w nadaniu biegu niniejszej sprawie. Po dekretacji zwróconej przesyłki w dniu 19 stycznia 2025 r. następną udokumentowaną w aktach czynnością procesową Sądu było wydanie zarządzenia w maju 2025 r. (bez wskazanej daty dziennej zarządzenia) o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 20 maja 2025 r. w przedmiocie odrzucenia skargi. Nawet gdyby przyjąć za prawidłowo doręczone wezwania do usunięcia braków formalnych i fiskalnych skargi – co w tej sprawie nie miało miejsca, to brak podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie przez okres ok. czterech miesięcy w sposób jaskrawy stanowi o bezczynności Sądu. Zarówno weryfikacja uiszczenia wpisu od skargi, jak i skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w przedmiocie odrzucenia skargi, mogły i powinny być dokonane niezwłocznie po włączeniu do akt dowodu doręczenia korespondencji zawierającej stosowne wezwania i upływie wyznaczonego terminu na uzupełnienie braków skargi.
Kolejnymi działaniami mającymi wpływ na wydłużenie czasu trwania postępowania były opóźnienia związane z czynnościami procesowymi Sądu po wpływie zażalenia Stowarzyszenia na postanowienie z 20 maja 2025 r. o odrzuceniu skargi. Zarządzenie o wezwaniu strony skarżącej do usunięcia braków formalnych zażalenia wydane zostało 8 sierpnia 2025 r., zaś przesyłkę zawierającą wezwanie wysłano po 3 tygodniach – 27 sierpnia 2025 r. Po uzupełnieniu ww. braków formalnych zażalenia w dniu 6 września 2025 r. dalszy bieg zażaleniu nadano po kolejnych 3 tygodniach – doręczając odpis zażalenia organowi (25 września 2025 r.) i stwierdzając podstawy do zastosowania tzw. trybu autokontroli (26 września 2025 r.).
Kolejny okres zwłoki w rozpoznaniu sprawy po raz wtóry był wynikiem opóźnienia po stronie sekretariatu sądu. Odpis postanowienia z 3 października 2025 r. o uchyleniu postanowienia z 20 maja 2025 r., jak i wezwanie z tego samego dnia do uiszczenia wpisu sądowego od skargi, wysłano znów po niemal 3 tygodniach – 22 października 2025 r.
Dalsze czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy zostały podjęte dopiero w efekcie wniesienia przez stronę skarżącą skargi na przewlekłość postępowania. 4 grudnia 2025 r. wpisano sprawę do repetytorium SAB pod nowym numerem a 9 grudnia 2025 r. zmieniono sędziego sprawozdawcę sprawy. Również 9 grudnia 2025 r. dołączono do akt dowód uiszczenia wpisu sądowego, co wszak mogło być uczynione już miesiąc wcześniej, niezwłocznie po doręczeniu stosownego wezwania, skoro wpis został uiszczony 5 listopada 2025 r. Wobec gotowości sprawy do merytorycznego rozpoznania kolejnymi zarządzeniami z 11 grudnia 2025 r. skierowano sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym i wyznaczono termin posiedzenia na 16 stycznia 2026 r.
Reasumując powyższe, nieprawidłowe działania Sądu spowodowały, że w okresie ponad roku roku od daty wpływu skargi do Sądu nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Odpowiedzialność za ten stan rzeczy ponosi wyłącznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, którego obciążają nieprawidłowości w sprawnym i terminowym wydawaniu zarządzeń sędziego i przewodniczącego wydziału, jak również w zakresie odnoszącym się do wykonywania tych zarządzeń.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nastąpiła przewlekłość postępowania (art. 12 ust. 2 ustawy).
Wobec faktu, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyznaczył już termin posiedzenia w celu merytorycznego rozpoznania skargi – na dzień 16 stycznia 2026 r., brak jest podstaw do wydania temu Sądowi zaleceń podjęcia odpowiednich czynności (art. 12 ust. 3 ustawy).
Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy uwzględniając skargę, sąd na żądanie skarżącego przyznaje od Skarbu Państwa sumę pieniężną w wysokości od 2000 do 20000 złotych. Wysokość sumy pieniężnej, w granicach wskazanych w zdaniu pierwszym, wynosi nie mniej niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie od tego, ilu etapów postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość postępowania. Sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania.
Mając na uwadze przedmiot sprawy oraz jej znaczenie dla skarżącego, czas postępowania w tej sprawie od dnia wniesienia skargi, czynności podejmowane przez Sąd oraz zachowanie się skarżącego i jego pełnomocnika, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiednią sumą pieniężną tytułem rekompensaty za przewlekłość postępowania jest kwota w dolnej granicy przewidzianej przez ustawę, tj. 2000 zł (art. 12 ust. 4 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę łączny czas rozpoznawania sprawy, niewiele przekraczający okres 1 roku. Należało też mieć na uwadze akcentowaną przez skarżącą okoliczność, że wywiedzenie skargi nastąpiło nie w interesie prywatnym Stowarzyszenia, a w interesie społecznym. Przyznanie sumy pieniężnej w wyższej wysokości, żądanej w skardze na przewlekłość postępowania, mogłoby jawić się jako nieuzasadnione wzbogacenie strony skarżącej, nieadekwatne do szkody poniesionej przez ten podmiot wskutek stwierdzonej przewlekłości Sądu. Jednocześnie zasądzoną kwotę należy uznać za wystarczającą do spełnienia w stosunku do Sądu funkcji dyscyplinującej i prewencyjnej tego środka.
O zwrocie opłaty od skargi na przewlekłość postępowania orzeczono na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy.