II GZ 437/18

II GZ 437/18 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2018-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1688/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-12
II GSK 1140/19 - Wyrok NSA z 2022-11-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1688/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1688/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił [...] wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] (dalej: skarżąca, spółka) w skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. - zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Uzasadnienie wniosku oparto na trzech podstawowych twierdzeniach: po pierwsze, odwołując się do treści art. 9(5) ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) skarżąca wskazała, że trzyletni okres, jaki musi upłynąć od cofnięcia zezwolenia na ponowne ubieganie się o jego udzielenie, pociąga za sobą długookresową szkodę oraz nieodwracalną utratę pozycji rynkowej; po drugie ograniczenie asortymentu przełoży się na znaczne zmniejszenie atrakcyjności sklepu wśród obecnych i potencjalnych klientów; po trzecie wyeliminowanie z oferty napojów alkoholowych stanowić będzie istotne ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej i doprowadzi do powstania uszczerbku w majątku spółki.
Spółka podkreśliła, że wobec realnego zagrożenia poniesienia znacznego uszczerbku majątkowego oraz braku perspektyw na zrekompensowanie straty (nawet po uzyskaniu korzystnego orzeczenia) zmuszona będzie do podjęcia działań zapobiegawczych, które umożliwią jej utrzymanie rentowności prowadzonej działalności gospodarczej. Zaznaczyła również, że przewiduje konieczność reorganizacji własnej struktury pracowniczej, co będzie wiązało się z redukcją zatrudnienia osób odpowiedzialnych za wykonywanie obowiązków wynikających z umów sprzedaży napojów alkoholowych.
WSA wskazując na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pozostawione zostało uznaniu Sądu i może nastąpić wyłącznie na wniosek strony skarżącej. Wiąże się to z koniecznością szczególnie wnikliwego i przekonującego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu bowiem na tym etapie postępowania Sąd nie bada merytorycznej zasadności skargi. Wnioskodawca musi wykazać, że wykonanie zaskarżonej decyzji pociągnie za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Za szkodę taką, w ocenie WSA, niewątpliwie należy uznać likwidację prowadzonego przedsiębiorstwa, konieczność przeprowadzenia zwolnień, czy też zakończenie współpracy z dotychczasowymi kontrahentami. Istotne jest jednak to, że wnioskodawca powinien wykazać, że niebezpieczeństwo wystąpienia tego rodzaju szkody i trudnych do odwrócenia skutków rzeczywiście istnieje, z uwagi na okoliczności konkretnej sprawy, a więc okoliczności dotyczące konkretnego przedsiębiorstwa i zarazem treść nakazu lub zakazu o charakterze administracyjnym, wynikającego z zaskarżonej decyzji.
Według Sądu I instancji spółka wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji - nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek do jej wstrzymania. O wykonaniu tego obowiązku nie może świadczyć samo zgłoszenie wniosku oraz przeświadczenie skarżącej o tym, że niewstrzymanie wykonania decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wiązać się będzie z długookresową szkodą spowodowaną m.in.: niemożnością złożenia ponownego wniosku o wydanie zezwolenia przed upływem terminu wskazanego przez ustawodawcę; utratą konsumentów z uwagi na dużą konkurencyjność, czy też uszczerbkiem majątkowym.
Zdaniem WSA wskazane przez spółkę okoliczności bez szczegółowego uzasadnienia i poparcia ich danymi dotyczącymi np. aktualnej sytuacji finansowej zaliczyć należy do naturalnych następ cofnięcia każdego zezwolenia związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą i jako takie nie mogą stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.
Odnosząc się natomiast do oświadczenia skarżącej dotyczącego konieczności reorganizacji struktury pracowniczej (co ma wiązać się z redukcją zatrudnienia osób związanych z realizacją umów sprzedaży napojów alkoholowych) Sąd I instancji wskazał, że bez danych dotyczących liczby zatrudnionych przez spółkę pracowników oraz przewidywanej liczby redukowanych etatów, jak i danych dotyczących aktualnej kondycji finansowej spółki, nie jest władny ocenić czy rzeczywiście utrata dochodu ze sprzedaży alkoholu pociągnie za sobą redukcją zatrudnienia oraz wiązać się będzie ze znacznym uszczerbkiem majątkowym, czy też brakiem perspektyw na zrekompensowanie straty.
Spółka złożyła zażalenie na postanowienie Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie w całości wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżanego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 61 § 3 p.p.s.a. polegającym na tym, że:
a) w ocenie Sądu skarżąca winna udowodnić okoliczności faktyczne, które miały stanowić podstawę wstrzymania wykonalności decyzji administracyjnej, mimo że utrwalona w judykaturze wykładnia funkcjonalna powołanego w zarzucie przepisu nakazuje przyjąć, iż skarżąca była zobowiązana jedynie do uprawdopodobnienia okoliczności, z których wywodziła zasadność wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji administracyjnej,
b) zdaniem Sądu okoliczności faktyczne przytoczone przez skarżącą nie dawały podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji administracyjnej, albowiem nie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, pomimo że ocena stanu faktycznego sprawy zgodnie ze wskazaniami wiedzy oraz zasadami logiki i doświadczenia życiowego prowadzi do oczywistego wniosku, że brak wstrzymania decyzji administracyjnej spowoduje: (i) powstanie znacznej szkody majątkowej polegającej na utracie przez skarżącą przychodu w kwocie co najmniej kilkunastu milionów złotych, (ii) poniesienia przez skarżącą straty z powodu utraty wizerunku i pozycji rynkowej w wysokości nie mniejszej niż kilka milionów złotych, (iii) trudnych do odwrócenia skutków z uwagi m.in. na konieczność redukcji zatrudnienia oraz de facto zlikwidowania zorganizowanej części przedsiębiorstwa realizującego sprzedaż napojów alkoholowych; opisane powyżej skutki dotyczą zarówno skarżącej jak i współpracujących z nią kontrahentów (przedsiębiorców),
2) art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. polegającym na tym, że Sąd przy ustalaniu stanu faktycznego nie uwzględnił faktów notoryjnych, jak również okoliczności znanych z urzędu, to jest: (i) nie wziął pod uwagę skali prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży wyrobów alkoholowych przez Internet, (ii) kontekstu gospodarczego skutków decyzji administracyjnej, w tym jej wpływu na inne podmioty w szczególności na ich sytuację ekonomiczną oraz strukturę zatrudnienia; w rezultacie Sąd ograniczył podstawy faktyczne rozstrzygnięcia tylko do okoliczności, które w jego ocenie nie mogą stanowić podstawy wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej, przemilczając te, które nakazywały dojść do wniosków odmiennych.
W uzasadnieniu zażalenia skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Wraz z zażaleniem skarżąca przedstawiła poświadczone za zgodność z oryginałem informacje o przychodach netto uzyskiwanych ze sprzedaży napojów alkoholowych.
W pismach procesowych z dnia 17 października 2018 r. oraz 7 listopada 2018 r. spółka wskazała dodatkową argumentację na poparcie zarzutów zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Co zasługuje na szczególne podkreślenie w sprawie, obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zatem zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku.
Sąd I instancji nie uznał zasadności złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej ponieważ skarżąca nie przywołała okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, bowiem lektura uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazuje, że argumenty spółki zostały sformułowane ogólnikowo i co istotne - nie zostały poparte żadnymi dokumentami mogącymi uprawdopodobnić twierdzenia, że niewstrzymanie wykonania decyzji cofającej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wiązać się będzie z długookresową szkodą spowodowaną m.in.: niemożnością złożenia ponownego wniosku o wydanie zezwolenia przed upływem terminu wskazanego przez ustawodawcę; utratą konsumentów z uwagi na dużą konkurencyjność, czy też uszczerbkiem majątkowym. Niedopełnienie tego obowiązku przez wnioskodawcę i poprzestanie na samym ogólnym wskazaniu zaistnienia zagrożenia bliżej nieokreśloną szkodą, uniemożliwia Sądowi poczynienie stosownych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Na wnioskodawcy ciąży również obowiązek szczegółowego opisania swojej sytuacji majątkowej, która stanowi podstawę oceny zaistnienia zdarzeń uzasadniających uwzględnienie wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega i w tym zakresie podziela pogląd skarżącej, że chcąc skorzystać z ochrony tymczasowej, jaką jest możliwość wstrzymania wykonania decyzji strona zobowiązana jest uprawdopodobnić, a nie udowodnić zaistnienie określonych okoliczności przemawiających za jej zastosowaniem (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II GZ 572/17). Jednakże wbrew twierdzeniom spółki z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Sąd I instancji zawarł takie twierdzenie. WSA wyjaśnił zaś, że "wnioskodawca powinien wykazać, że niebezpieczeństwo wystąpienia tego rodzaju szkody i trudnych do odwrócenia skutków rzeczywiście istnieje, z uwagi na okoliczności konkretnej sprawy, a więc okoliczności dotyczące konkretnego przedsiębiorstwa i zarazem treść nakazu lub zakazu o charakterze administracyjnym, wynikającego z zaskarżonej decyzji".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadnia wstrzymania wykonania decyzji okoliczność podniesiona przez spółkę, że wykonanie decyzji może za sobą pociągnąć negatywne konsekwencje również na inne podmioty. Należy podkreślić, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącej nie zaś osobom trzecim (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1477/05). Nie można więc uznać, że ochronę tymczasową udzielaną na podstawie tego przepisu można zastosować wobec szerszego kręgu podmiotów. Wnioskodawcą może być bowiem jedynie skarżąca i okoliczności będące ewentualną przesłanką dla uwzględnienia wniosku muszą dotyczyć jej bezpośrednio (por. postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07 i z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II GZ 689/14).
Za nieuzasadniony uznać należy pogląd, jakoby niebezpieczeństwo o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowiło przesłankę dla uwzględnienia wniosku jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, nie będących nawet uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07).
Natomiast w zakresie oświadczenia skarżącej dotyczącego konieczności reorganizacji struktury pracowniczej (co ma wiązać się z redukcją zatrudnienia osób związanych z realizacją umów sprzedaży napojów alkoholowych) Sąd I instancji słusznie wskazał, że bez danych dotyczących liczby zatrudnionych przez spółkę pracowników oraz przewidywanej liczby redukowanych etatów, jak i danych dotyczących aktualnej kondycji finansowej spółki, nie jest władny ocenić czy rzeczywiście utrata dochodu ze sprzedaży alkoholu pociągnie za sobą redukcją zatrudnienia oraz wiązać się będzie ze znacznym uszczerbkiem majątkowym, czy też brakiem perspektyw na zrekompensowanie straty.
Nie sposób także podzielić argumentacji spółki, że "skoro WSA w Warszawie wiedział (powinien był wiedzieć), że Skarżąca jest liderem na warszawskim rynku i w wyniku wydanej decyzji będzie musiała w sposób zupełny zlikwidować istotną część swojego przedsiębiorstwa (zwolnić pracowników, rozwiązać kontrakty z producentami alkoholu i hurtownikami, wypowiedzieć umowy logistyczne, zaniechać działalności marketingowej, itd.) na okres co najmniej trzech lat, powinien był jednocześnie dojść do logicznego i racjonalnego wniosku, że spowoduje to u niej znaczną szkodę majątkową oraz trudne do odwrócenia skutki". Ponownie należy podkreślić, że to na spółce spoczywała powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Okoliczności do których odwołuje się skarżąca wiążą się zaś ściśle z jej sytuację finansową. Natomiast jak się wydaje, skarżąca oczekuje, że Sąd rozpoznający jej wniosek będzie się opierał na domniemaniach, co do tej sytuacji. Skoro skarżąca wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawiła żądnych dokumentów, które obrazowałyby jej sytuację finansową, to w oparciu o treść wniosku, Sąd I instancji nie mógł zweryfikować twierdzeń skarżącej. Przyjęcie uprawnionej oceny o istnieniu rzeczywistego ryzyka wyrządzenia szkody, która może przybrać znaczne rozmiary przejawiając się pozbawieniem skarżącej znacznej części dochodów ze sprzedaży napojów alkoholowych - wymagałoby dysponowania informacjami dotyczącymi sytuacji finansowej prowadzonej działalności. Tym czasem, jak to już zostało zaakcentowane - spółka nie przedstawiła w tym zakresie żądnych dokumentów, nie wyjaśniając jednocześnie, jaką część prowadzonej przez nią działalności gospodarczej stanowi sprzedaż alkoholu oraz jaki przychód uzyskuje z tego tytułu. Dopiero na etapie postępowania zażaleniowego skarżąca przedstawiła informacje o przychodach netto uzyskiwanych ze sprzedaży napojów alkoholowych. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie bada wniosku na nowo, lecz kontroluje legalność zaskarżonego postanowienia. Skoro więc Sąd I instancji nie mógł dokonać analizy powyższego dokumentu, to nie może on zmienić rozstrzygnięcia tego Sądu (por. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GZ 634/16).
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami.
W tym stanie rzeczy Sądowi I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. W świetle przedstawionej wyżej wykładni tego przepisu brak wykazania okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - stanowi przeszkodę dla jego uwzględnienia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.
-----------------------
2