II GZ 338/26

II GZ 338/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-08-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 54 § 2, art. 54 § 2a, art. 112
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Marszałka Województwa Mazowieckiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2026 r., sygn. akt VI SA/Wa 4130/25 w zakresie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 112 p.p.s.a. w sprawie ze skargi S. w L. na decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 29 października 2025 r. nr 01976/W w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 maja 2026 r. sygn. akt VI SA/Wa 4130/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Marszałkowi Województwa Mazowieckiego grzywnę w wysokości 500 zł w sprawie ze skargi S. z siedzibą w L. na decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 29 października 2025 r. nr 01976/W w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że w dniu 15 kwietnia 2026 r. wezwano pełnomocnika organu do nadesłania – w terminie 7 dni, pod rygorem zastosowania art. 112 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uzasadnienia decyzji (zezwolenia) z dnia 29 października 2025 r. nr 01976/W sporządzonego w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a., wskazując, że nie zostało ono przekazana wraz ze skargą, aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.
W odpowiedz na powyższe wezwanie pełnomocnik organu oświadczył, że wzór decyzji, tj. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oraz pouczenie o odstąpieniu od uzasadnienia decyzji i o sposobie odwołania od decyzji, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1605).
W odpowiedzi, ponownie wezwano pełnomocnika organu do nadesłania – w terminie 7 dni, pod rygorem zastosowania art. 112 p.p.s.a. – uzasadnienia decyzji (zezwolenia) z dnia 29 października 2025 r. nr 01976/W sporządzonego w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a., pouczając jednocześnie o treści art. 54 § 2 i 2a p.p.s.a.
Ponownie odpowiadając na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu powielił stanowisko wyrażone w przywołanym piśmie z dnia 21 kwietnia 2026 r., dodając, że uzasadnienie decyzji sporządzone w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a. jest tożsame z ośmiopunktowym stanowiskiem organu, wyrażonym w piśmie z dnia 19 grudnia 2025 r., stanowiącym odpowiedź na skargę. Do pisma z dnia 5 maja 2026 r. nie załączono jednak uzasadnienia skarżonej decyzji.
Uzasadniając wymierzenie grzywny Sąd podniósł, że zgodnie z art. 54 § 2 i 2a p.p.s.a. Marszałek Województwa Mazowieckiego powinien przekazać skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi. Jednocześnie zobowiązany był w tym terminie – przed przekazaniem akt Sądowi – sporządzić uzasadnienie skarżonej decyzji, skoro odstąpił od jej uzasadnienia z powodu uwzględnienia w całości żądania strony.
Sąd stwierdził, że organ nie może zwolnić się od tego obowiązku opierając się na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń, ponieważ jest to akt niższego rzędu niż ustawa – p.p.s.a. Artykuł 54 § 2a p.p.s.a. został dodany zaś do ustawy procesowej na podstawie art. 11 ustawy z 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych, jako przepis korespondujący z unormowaniem art. 107 § 4 k.p.a. i art. 210 § 5 Ordynacji podatkowej, przewidującymi możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji administracyjnej, jeżeli w całości uwzględnia ona żądanie strony. Dlatego zdaniem Sądu w tych przypadkach wraz z odpowiedzią na skargę należy opatrzyć decyzję brakującym uzasadnieniem.
W odniesieniu do znaczenia odpowiedzi na skargę, Sąd stwierdził, że jest to pismo procesowe, którego złożenie jest wprawdzie obligatoryjne, ale treści w nim zawarte, nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego; pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. Sąd odnosząc się do przedmiotowej sprawy podniósł, że organ wprawdzie w piśmie z dnia 19 grudnia 2025 r. przedstawił stanowisko w sprawie skargi, jednak nie sporządził wymaganego przez art. 54 § 2a p.p.s.a. jej uzasadnienia. Analiza treści tego przepisu nie daje natomiast podstaw do przyjęcia, że sporządzenie odpowiedzi na skargę zastępuje, czy wyłącza obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji.
W ocenie Sądu I instancji zaistniałe zaniedbanie nie pozwala na rozpoznanie skargi co do istoty, ponieważ brak jest możliwości zapoznania się Sądu z treścią motywów, jakimi kierował się Marszałek Województwa Mazowieckiego wydając zaskarżoną decyzję. W tej sytuacji wymierzenie grzywny jest zdaniem Sądu uzasadnione. Marszałek Województwa Mazowieckiego, mimo dwukrotnego wezwania i upływu zakreślonych terminów, nie nadesłał uzasadnienia decyzji (zezwolenia) z dnia 29 października 2025 r. nr 01976/W sporządzonego w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a., co jednocześnie powoduje opóźnienie w rozpoznaniu sprawy.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Marszałek Województwa Mazowieckiego, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie zmianę postanowienia poprzez wymierzenie grzywny w minimalnej wysokości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 112 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2, art. 54 § 2a oraz art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na nałożeniu na Marszałka Województwa Mazowieckiego grzywny na niewykonanie jednego z obowiązków w zakresie przekazania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy i odpowiedzi na skargę (nienadesłanie uzasadnienia decyzji sporządzonego w trybie art. 54 § 2a), podczas gdy wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów art. 54 § 2, art. 54 § 2a oraz art. 55 § 1 p.p.s.a., prowadzi do wniosku, że sankcja przewidziana w art. 55 § 1 p.p.s.a. dotyczy przekazania całości akt (uzasadnienia decyzji jako części składowej tych akt), zaś zastosowanie art. 112 w sytuacji niewykonania jednego z tych obowiązków pozostaje w sprzeczności z intencją ustawodawcy oraz wykładnią systemową i funkcjonalną ww. przepisów o charakterze represyjnym.
W uzasadnieniu zażalenia skarżący organ przedstawił argumentację na poparcie powyższego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisem art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") organ, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepis art. 54 § 2a p.p.s.a. stanowi, że w terminie określonym w § 2, przed przekazaniem akt sądowi, organ sporządza uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jeżeli odstąpił od jej uzasadnienia z powodu uwzględnienia w całości żądania strony.
Uwzględniając treść i funkcję przywołanych przepisów prawa należy stwierdzić, że organ administracji, który na podstawie przepisu szczególnego odstąpi od uzasadnienia decyzji, zobowiązany jest do sporządzenia uzasadnienia tego zaskarżonego aktu, jeżeli został on zaskarżony do sądu administracyjnego. Jest to obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, a przepisy p.p.s.a. nie przewidują od niego. Celem tego obowiązku jest umożliwienie przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, do czego niezbędne jest zapoznanie się przez sąd z podstawami faktycznymi i prawnymi wydanej decyzji.
Przepis art. 112 p.p.s.a. określa natomiast środek dyscyplinujący, który sąd administracyjny stosuje w stosunku do organu administracji, który uchyla się od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy.
W przedmiotowej sprawie organ administracji nie wykonał w terminie obowiązku określonego w art. 54 § 2a p.p.s.a., albowiem nie przekazał do sądu sporządzonego na podstawie tego przepisu uzasadnienia decyzji (zezwolenia) z dnia 29 października 2025 r. W konsekwencji tego braku przewodniczący wydziału dwukrotnie wzywał pełnomocnika organu administracji do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, z pouczeniem o możliwości zastosowania art. 112 p.p.s.a. Organ administracji dwukrotnie uchylił się od zastosowania do zarządzenia przewodniczącego wydziału poprzez brak przekazania uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zezwolenia), sporządzonego w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a.
W świetle tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaktualizowały się przesłanki zastosowania przepisu art. 112 p.p.s.a. i w konsekwencji uzasadnione było wymierzenie organowi administracji grzywny, albowiem niesporne jest, że organ administracji dwukrotnie uchylił się od wykonania zobowiązania sądu nałożonego zarządzeniem przewodniczącego wydziału.
Oceny zasadności wymierzenia grzywny nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. Nie jest tak, jak twierdzi organ administracji, że sąd zastosował środek dyscyplinujący za naruszenie polegające na nieprzekazaniu kompletnych akt administracyjnych sprawy, albowiem od tego obowiązku organ się nie uchylił i przekazał do sądu akta administracyjne (w załączeniu do pisma z dnia 20 marca 2026 r.). Organ administracji nie uwzględnia bowiem w dostatecznym stopniu znaczenia konsekwencji wynikających z art. 54 § 2a p.p.s.a., a co za tym idzie znaczenia konsekwencji wynikających z charakteru i funkcji uzasadnienia decyzji sporządzonego na tej podstawie prawnej oraz normatywnych przesłanek jego sporządzenia. Uzasadnienie decyzji sporządzane na podstawie tego przepisu prawa nie stanowi elementu akt administracyjnych, które – jak słusznie należałoby przyjąć – stanowią dokumentację skompletowaną w ramach załatwienia sprawy administracyjnej, natomiast przepis art. 54 § 2a p.p.s.a. - ze względu na etap postępowania, w którym znajduje zastosowanie – stosuje się w okresie następującym już po zakończeniu postępowania administracyjnego, a po wystąpieniu przez stronę ze skargą na decyzję. W konsekwencji sporządzenie uzasadnienia decyzji na podstawie przywołanego przepisu prawa następuje po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w zakresie daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego - B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 63). Zatem sporządzone na podstawie art. 54 § 2a p.p.s.a. uzasadnienie decyzji nie stanowi elementu akt administracyjnych, lecz jest pismem powstałym na etapie po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji brak jest podstaw, aby nieprzekazanie do sądu tego uzasadnienia traktować na równi z niewykonaniem obowiązku przekazania akt sprawy (art. 54 § 2 p.p.s.a.), które sankcjonowane jest wymierzeniem grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do wysokości wymierzonej grzywny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ona proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia. Organ był dwukrotnie wzywany do nadesłania uzasadnienia decyzji (zezwolenia), które – co należy podkreślić - powinien sporządzić bez jakiegokolwiek wezwania sądu. W konsekwencji nieprzekazania uzasadnienia przez organ sprawie nie można było nadać biegu, albowiem - jak już wyżej wspomniano - niezbędne do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji (zezwolenia) przez sąd administracyjny jest zapoznanie się przez sąd z uzasadnieniem tego aktu administracyjnego, który stanowi odzwierciedlenie motywacji organu będących podstawą podjętego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
-----------------------
16