II GZ 284/26

II GZ 284/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-07-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-06-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia D. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 302/26 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 5 marca 2026 r. sygn. SKO.WD.470/58/2026 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA, Sąd I instancji) postanowieniem z dnia 21 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 302/26, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej cyt. jako: p.p.s.a.) odmówił D. B. (dalej: skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 5 marca 2026 r. sygn. SKO.WD.470/58/2026 w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na stronie skarżącej. Wnioskodawca zobligowany jest do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji wskazując na przesłanki "znacznej szkody" oraz "trudnych do odwrócenia skutków", których wystąpienie jest konieczne do udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia którejkolwiek z tych przesłanek, gdyż wykonanie decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w formie egzaminu państwowego nie powoduje w sposób bezpośredni zajścia ryzyk, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do podniesionej we wniosku argumentacji Sąd I instancji wskazał również, że na etapie rozstrzygania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może badać legalności wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, gdyż ocena taka stanowiłaby swoisty "przedsąd" i wkraczałaby w kompetencje zastrzeżone dla składu rozpoznającego sprawę co do istoty.
Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości; wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 5 marca 2026 r., nr SKO.WD.470/58/2026 w całości – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi skarżącego; zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym zwrotu wpisu od zażalenia w kwocie 100 zł.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
I. naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a.") przez błędną wykładnię przesłanki "trudnych do odwrócenia skutków" – polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wykonanie zaskarżonej decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie wywołuje w sposób bezpośredni skutków w sferze uprawnień do kierowania pojazdami, podczas gdy z samej treści ustawy wynika, iż niepoddanie się egzaminowi lub uzyskanie wyniku negatywnego obligatoryjnie prowadzi do cofnięcia uprawnień, po którym przywrócenie prawa do prowadzenia pojazdów wymaga odbycia pełnego kursu nauki jazdy i zdania egzaminu państwowego od podstaw;
II. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie wszechstronnej oceny wniosku – polegające na zbagatelizowaniu, a w istocie na całkowitym pominięciu, indywidualnych i szczegółowych okoliczności faktycznych przedstawionych we wniosku, w tym przede wszystkim konieczności regularnego i bezpośredniego sprawowania opieki nad matką skarżącego po przebytym udarze mózgu, mieszkającą w odległości 155 km, i faktycznego uniemożliwienia tej opieki wskutek wykonania decyzji;
III. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia postanowienia, które ogranicza się do mechanicznego przytoczenia tez orzeczeń pasujących do typowych stanów faktycznych, bez ich odniesienia do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy i bez wyjaśnienia, dlaczego wskazane przez skarżącego okoliczności nie spełniają przesłanek ochrony tymczasowej.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie odmowne w istocie na jednym, powszechnie stosowanym, lecz w niniejszej sprawie błędnie zastosowanym argumencie, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie powoduje bezpośrednio cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami i dlatego nie wywołuje trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Stanowisko to, zdaniem skarżącego, jest błędne zarówno w warstwie prawnej, jak i faktycznej, bowiem wykonanie zaskarżonej decyzji uruchamia sekwencję zdarzeń, która w razie negatywnego wyniku egzaminu lub niestawiennictwa – choćby z przyczyn obiektywnych (choroba, siła wyższa) – prowadzi do obligatoryjnego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, po którym przywrócenie tych uprawnień wymaga przejścia pełnej drogi kandydata na kierowcę. Skarżący zarzucił również nieuwzględnienie argumentacji dotyczącej opieki nad schorowaną matką w wieku 88 lat i okoliczności, że wykonanie zaskarżonej decyzji praktycznie uniemożliwi sprawowanie tej opieki. Skarżący powołał się również na stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 27 stycznia 2026 r., II GZ 854/25, które – zdaniem skarżącego – "w analogicznych okolicznościach" uwzględniało argumentację strony o spełnieniu przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie jest zasadne i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przez pojęcie szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniany na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08; publ. w CBOSA).
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji służy ochronie tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać decyzja ostateczna, zanim zostanie przeprowadzona sądowoadministracyjna kontrola jej legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, okoliczności i faktów, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 marca 2024 r., sygn. I GZ 321/24; 26 listopada 2007 r., sygn. II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. II FZ 106/11; 28 września 2011 r., sygn. I FZ 219/11). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu w całości lub w części, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., musi zatem odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony udzielenie ochrony tymczasowej jest zasadne, a twierdzenia zawarte we wniosku winny być poparte niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę argumentację (por. np. postanowienia NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19 oraz z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności udzielenia ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo złożenie wniosku bez wyczerpującego uzasadnienia, w tym odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy (np. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. Oceny tej nie zmieniają zarzuty zażalenia i podniesiona na ich uzasadnienie argumentacja, stanowiąca w istocie powtórzenie stanowiska zaprezentowanego we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji poszerzone o krytyczną ocenę działania Sądu I instancji, z której jednak nie wynika by Sąd rozpoznając wniosek skarżącego dopuścił się jakichkolwiek uchybień czy też wadliwie ocenił podniesione w nim okoliczności.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie wykazał bezpośredniej relacji między wykonaniem zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja nie jest rozstrzygnięciem, w odniesieniu do którego można byłoby przyjąć, że jego wykonanie aktualizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji SKO w Szczecinie jest skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Analiza złożonego w sprawie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej wskazuje, że z wykonaniem zaskarżonej decyzji skarżący wiąże skutki w postaci ewentualnej utraty prawa jazdy, co w dalszej konsekwencji prowadzić będzie do niemożności sprawowania "stałej, regularnej i bezpośredniej opieki" nad zamieszkałą w miejscowości oddalonej o 155 km matki w wieku 88 lat cierpiącej po przebytym w 2021 r. udarze, do której skarżący jeździ wraz z żoną co 6 tygodni, w czym strona upatruje ziszczenia się przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki trudnych do odwrócenia skutków wykonania zaskarżonej decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowane stanowisko skarżącego nie jest uzasadnione, bowiem podniesiona we wniosku i powielona w zażaleniu argumentacja wiążąca wykonanie decyzji administracyjnej w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego ze skutkiem w postaci zdarzenia przyszłego niepewnego jakim byłaby utrata uprawnień do kierowania pojazdami w wyniku niezdania przez skarżącego egzaminu kontrolnego w żaden sposób nie pozostaje w związku z przedmiotem zaskarżonej decyzji, o wstrzymanie wykonania której wnioskuje strona.
Fakt, że na skarżącego został nałożony obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego nie może zostać uznany za bezpośrednią przyczynę – potencjalnej, co należy podkreślić – utraty uprawnień do prowadzenia pojazdu. Sprawdzenie kwalifikacji kierowcy stanowi zaledwie preludium do całej złożonej procedury cofnięcia uprawnień – co nota bene jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym – albowiem decyzja w tym przedmiocie jest podejmowana w odrębnym postępowaniu aniżeli postępowanie w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Z tego względu zarzut, że doszło do naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędną wykładnię przesłanki "trudnych do odwrócenia skutków" nie zasługuje na uwzględnienie.
Powyższe przekonuje o braku zasadności zarzutu nieuwzględnienia, a wręcz – jak strona podkreśla – "bezzasadnego zbagatelizowania argumentu opiekuńczego", zwłaszcza, że wbrew stanowisku strony Sąd I instancji rozważył przywołaną w tym zakresie argumentację – co wypada zauważyć – lakoniczną i ogólnikową i uznał, że nie jest ona wystarczająca do uznania, że zaistniały przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.
Całkowicie chybione jest również stanowisko skarżącego co do tego, że "Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że skarżący może w postępowaniu zażaleniowym uzupełnić materiał dowodowy , a (...) skarżący już na tym etapie wskazuje, że jest gotowy przedłożyć stosowną dokumentację medyczną dotyczącą stanu zdrowia matki, celem wykazania, że sprawowanie opieki nad nią jest uzależnione od możliwości regularnych przejazdów samochodem na trasie Szczecin-Wałcz". Abstrahując już nawet od faktu, że przywołana na okoliczność zasadności udzielenia ochrony tymczasowej argumentacja nie pozostaje w żadnym związku z przedmiotem zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że jeżeli we wniosku strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Sąd orzeka bowiem w kwestii udzielenia ochrony tymczasowej na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla strony skarżącej niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.(por. np. postanowienia NSA z dnia: 12 lutego 2026 r., sygn. akt I GZ 38/26; 19 grudnia 2025 r., sygn. akt I FZ 227/25; 13 maja 2025 r., sygn. akt II GZ 259/25).
Końcowo wypada stwierdzić, że zarzucana wadliwość zaskarżonej decyzji również nie stanowi przesłanki jej wstrzymania, ponieważ na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie jej wykonania sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny skargi (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 9 czerwca 2011 r., sygn. II GZ 306/11, 21 grudnia 2011 r., sygn. II FZ 749/11, 11 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2895/12), wobec czego za nieusprawiedliwioną i niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia należało uznać argumentację podniesioną w uzasadnieniu zażalenia (str. 4 pkt 1-2).
W świetle przedstawionych argumentów, nie było podstaw aby zaskarżone postanowienie Sądu I instancji uznać za nieprawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi, o których stanowi powołany przepis. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego zażalenie nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.