II GW 3/25

II GW 3/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Mirosław Trzecki /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne
Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2561
art. 54 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 21 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 4 w zw. z art. 15
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z dnia 3 stycznia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Myślenice a Burmistrzem Miasta Zakopane w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych postanawia: wskazać Burmistrza Miasta Zakopane jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 stycznia 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Myślenice a Burmistrzem Miasta Zakopane poprzez wskazanie jako organu właściwego Burmistrza Miasta Zakopane w sprawie potwierdzenia dla E.T prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wszczętej wnioskiem Szpitala Powiatowego w Zakopanem.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z dnia 8 listopada 2024 r., Szpital Powiatowy w Zakopanem wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zakopanem (dalej: MOPS w Zakopanem) z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla E.T. w związku udzieleniem jej świadczenia opieki zdrowotnej od dnia 6 listopada 2024 r.
Dnia 17 grudnia 2024 r., powyższy wniosek wpłynął do Centrum Usług Społecznych w Myślenicach, gdyż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zakopanem - działający w imieniu Burmistrza Miasta Zakopane – uznał, że skoro E.T. oświadczyła na piśmie, że co prawda przebywa w Zakopanem "[...]" okresowo, jednak jej miejscem zamieszkania jest miejscowość "[...]" w gminie Myślenice, to organem właściwym w sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice.
Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice wywiódł, że E.T. nie mieszka na terenie Miasta i Gminy Myślenice, nie zamieszkuje na terenie tej gminy. Z danych ze zbioru Pesel wynika, że ma stały meldunek pod adresem "[...]" Kraków, ale - jak wynika z jej oświadczenia odebranego przez pracowników MOPS w Zakopanem - nie jest to jej miejsce zamieszkania. Z kolei 24 grudnia 2024 r. syn E.T. – K.S. zamieszkujący pod adresem "[...]", Myślenice oświadczył: "Jestem synem E.T. jestem także opiekunem prawnym brata W., który także jest synem E.T. Moja mama od około trzech lat nie mieszka na terenie Myślenic. Mieszka w Zakopanem adres jaki znam mojej mamy to "[...]". Pod adresem "[...]" moja mama E.T. nigdy nie mieszkała i nie przebywa od około trzech lat na terenie Myślenic pod adresem "[...]", 32-400 Myślenice".
Ustalono także, że pod wskazanym adresem zamieszkuje inna osoba -właścicielka domu A.P., która 30 grudnia 2024 r. oświadczyła: "Jestem jedyną właścicielką domu pod adresem "[...]". Pod tym adresem nigdy nie mieszkała i nie mieszka Pani E.T.".
Zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice, miejscem zamieszkania E.T. jest Zakopane. A nawet jeśli przyjąć, że nie ma ona zamiaru stałego pobytu na terenie Zakopanego, to z pewnością za miejsce jej zamieszkania nie może być uznana gmina Myślenice, gdyż nigdy nie zamieszkiwała pod podanym przez nią adresem i tam nie zamieszkuje. Wówczas właściwość organu powinno wyznaczyć miejsce pobytu strony, co oznacza, że właściwy w sprawie jest Burmistrz Miasta Zakopane. Alternatywnie, gdyby okazało się, że E.T. już nie przebywa na terenie Zakopanego, to właściwym w nin. sprawie będzie na podstawie art. 21 § 2 k.p.a. organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Sprawa dotyczy potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z pobytem E.T. w Szpitalu Powiatowym w Zakopanem. Tym samym, w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice, właściwym w sprawie także w razie zmiany miejsca pobytu strony jest Burmistrz Miasta Zakopane, gdyż to w Zakopanem nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.
Burmistrz Miasta Zakopane, w odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z dnia 3 stycznia 2025 r. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice jako organu właściwego w sprawie.
W uzasadnieniu Burmistrz Miasta Zakopane wskazał, że w dniu 10 grudnia 2024 r. E.T. złożyła oświadczenie o miejscu swojego zamieszkania na terenie Gminy Myślenice i okresowym przebywaniu w Zakopanem. Oprócz kierowania się przez Miasto Zakopane oświadczeniem osoby, która jest stroną w sprawie, nie sposób – zdaniem Burmistrza Miasta Zakopane - ustalić obecnego jej miejsca zamieszkania, a jedynie ostatni adres zameldowania. W toku postępowania o przyznanie świadczeń opieki zdrowotnej Miasto Zakopane uzyskało bezpośrednią informację o woli zamieszkiwania od adresata ewentualnej decyzji, natomiast w przepisach ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego brak jest przesłanek do kwestionowania przez organ pomocy społecznej ważnego oświadczenia woli osoby mającej pełną zdolność prawną o fakcie jej zamieszkiwania i zamiaru stałego zamieszkiwania. Dodatkowo spór o właściwość komplikuje fakt, że E.T. nie jest osobą bezdomną, ma zameldowanie na pobyt stały a z danych uzyskanych z Aplikacji Centralnej przez dłuższy okres czasu korzystała z ubezpieczenia zdrowotnego w ramach bycia osobą zarejestrowaną w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie. W tym stanie faktycznym, skoro Miasto i Gmina Myślenice uzyskały informacje o braku miejsca zamieszkania tejże osoby na terenie swojej właściwości, powinny były – zdaniem Burmistrza Miasta Zakopane - przesłać sprawę według właściwości do Miasta Kraków. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie zdaniem Burmistrza wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały był Kraków. Znajduje to również potwierdzenie w dostępnych w pomocy społecznej systemach w tym faktu zarejestrowania się wcześniej w Grodzkim Urzędzie Pracy w Krakowie.
W związku z powyższym Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o wskazanie jako organu właściwego w sprawie Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa uprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z: 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.), to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.
W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem świadczeniobiorczyni, miejscem jej zamieszkania są "[...]", a okresowym miejscem przebywania – Zakopane, "[...]". Temu oświadczeniu w jego pierwszej części przeczy właścicielka wskazanej nieruchomości, A.P., która twierdzi, że jest jedyną właścicielką domu pod adresem "[...]" i pod tym adresem E.T. nigdy nie mieszkała. Jednocześnie, zgodnie z oświadczeniem syna E.T., mieszkającego w "[...]", jego matka od około trzech lat nie mieszka na terenie Myślenic, a w Zakopanem, a jedyny adres świadczeniobiorczyni jaki zna, to "[...]", Zakopane. W tej sytuacji uprawnione jest przyjęcie, że w istocie w okresie relewantnym w sprawie miejscem zamieszkania E.T. było Zakopane, a nie "[...]". Dokładny adres w tym właśnie mieście nie tylko złożyła w oświadczeniu wobec pracownika socjalnego (10 grudnia 2024 r.), ale również podała najbliższym (synom), a także to w Zakopanem właśnie otrzymała świadczenie opieki zdrowotnej, co wynika z załączonych do wniosku dokumentów.
W świetle przedstawionych argumentów oraz okoliczności wynikających z akt sprawy, za w pełni uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że organem właściwym do rozpoznania sprawy o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz Miasta Zakopane, albowiem ostatnim znanym miejscem zamieszkania E.T. jest Zakopane.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a.